城乡建设篇-福建图书馆

城乡建设篇目录（温馨提示：单击目录下标题可直达文章页面）PPP专题我国PPP模式发展的现存问题及对策研究我国现阶段推广PPP模式的主要制约因素分析及政策选择我国PPP立法存在问题及对策研究别让PPP担负不能承受之重PPP项目中民营资本困境与破解思路PPP在福建基础设施与公用事业建设中存在的问题及对策上海PPP实践探索及启示建议浙江：试水“互联网+PPP”国际经验对中国PPP项目运营的启示智慧城市专题智慧城市建设的困境与突破“十三五”我国智慧城市建设存在的问题及发展的路径解析2016中国智慧城市发展新趋势福建智慧城市发展的机遇、挑战与对策智慧城市区域发展版图：广东领跑东部整体突出国外智慧城市实践模式的政策启示地下综合管廊建设专题我国城市地下综合管廊建设初探推进综合管廊建设可持续发展的思考与建议民企为何冷对地下综合管廊建设社会治理精细化专题社会治理精细化的实现路径社会治理精细化的方法与策略新型城镇化发展专题农村社会治理路径分析我国新型城镇化面临的困境与选择新型城镇化进程中农村土地流转问题与对策建议新型城镇化进程中农民工社会保障存在问题现对策五大战略路径助推新型城镇化——省住建厅副厅长蔡瀛畅谈“广东新型城镇化建设”国外新型城镇化发展模式以及对中国的启示研究经济发达镇行政管理体制改革专题经济发达镇行政管理体制改革的问题和建议中国基层政权行政改革的新尝试——江苏省经济发达镇行政管理体制改革观察特色小镇建设专题特色小镇：两种路径应区别发展培育特色小镇的“六化”路径福建分批推进特色小镇规划建设多重政策倾斜福建率先打造28个特色小镇各地“特色小镇”政策速览广东：特色小镇有力推进浙江省特色小镇规划建设政策解读浙江创建特色小镇的路径及借鉴江苏如何推进特色小镇建设特色小镇发展的国际经验比较与借鉴国家公园专题台湾地区国家公园分区管理的启示英国国家公园管理制度及对中国的启示三农专题解读中央农村工作会议五大看点农业部详解农地“三权分置”供给侧改革带来产品战略调整“互联网+三农”亟待解决的三个问题数字化农业发展前景广阔全球农业风向精准扶贫专题习近平总书记关于扶贫工作的重要论述精准扶贫面临的主要困境和路径当前我国农村精准扶贫的路径选择农村空心化背景下精准扶贫的实施困境及对策山东：精准扶贫文化有作为国外文化精准扶贫案例研究与借鉴返乡下乡创业专题返乡下乡创业者注意了！国办发文，含八大政策礼包促进新生代农民工返乡创业的建议农村籍大学生返乡就业创业困境与对策积极为农民工和大学生返乡创业创造条件PPP专题我国PPP模式发展的现存问题及对策研究近两年，PPP模式在我国受到了前所未有的关注，国务院、财政部、发改委以及各地方政府陆续出台了数十个文件，在我国公共基础设施建设中积极推广PPP模式。所谓PPP模式是Public-Private-Partnership英文字母的缩写，中文译为“公私合作伙伴关系”，是指公共部门和私人部门之间就提供公共产品而建立的各种合作关系，可以分为外包、特许经营和私有化三大类，具体包括BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等模式。现阶段在我国推广运用PPP模式，对于促进经济转型升级、加快新型城镇化建设、深化财税体制改革具有重要意义。一、我国PPP模式发展中的现存问题经过多年的探索，推广运用PPP模式在我国已初见成效，是我国基础设施和城镇化建设的助推器。尽管如此，目前我国PPP模式发展中仍存在发展质量低下、政府和市场边界不清、风险分担机制不合理等诸多问题。(一)PPP模式发展质量低下虽然从深圳沙角Ｂ电厂BOT项目开始至今，现代意义的PPP模式在我国已有30余年的历史，但与发达国家相比，无论从理论还是发展实践来看，我国的PPP模式发展质量都不高，还处于发展的初级阶段，甚至可以说仍然是在试行。在我国，不仅理论界对PPP模式研究很少，没有形成一套完整的理论体系，就是在基础设施领域的应用也不多，主要是在个别行业和局部地区进行探索性的试点，比较典型的就是北京4号线地铁项目，而具有示范效应的成功项目更是少之又少。理论和实践的匮乏使得我国对于运用PPP模式加快基础设施建设缺少有效的支撑，致使许多PPP项目具有盲目性，设计规模超负荷，在设计、建设、运营、维护等方面也缺乏专业有效的机制，这都在一定程度上制约了我国PPP模式的发展，而实际运用中的风险更是难以预测和控制。虽然从2014年开始，在各种政策文件的推动下，全国掀起了一股PPP热潮，但透过现象看本质，也只是各级政府热情高涨，社会资本则显得相对冷静，很多PPP项目遭遇了落地难困境。2015年3月19日，民生证券研究院发布的一份研究报告称，国务院出台《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(即“43号文”)前后，地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目，而真正签约的只有大约2100亿元，仅占总额的八分之一，很多项目都处于无人问津的状态。(二)PPP模式法律体系不健全在PPP模式中，相对于私人部门而言，政府公共部门由于掌握着行政权力处于绝对优势地位，如果得不到法律和契约的有效约束，政府很容易将自身的意志强加于私人部门，使得私人部门的利益受损。因此PPP模式的特殊性决定了需要对PPP项目的立项、招投标、设计、建设、运营、风险分担、定价以及争议的解决等作出全面和系统的规定。然而到目前为止我国还没有出台一部专门关于PPP模式的法律法规。尽管2015年4月25日，在国务院的同意下，六部委联合发布了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，被业界认为是我国PPP模式的“基本法”，但特许经营只是PPP模式的一个分类，该法并不适合其他两种PPP类型。当然，财政部对于《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》已经征求意见结束，但最终该稿是否继续修改以及何时发布尚是一个未知数。即使该部法规最终能尽快发布，操作环节的具体指引仍有待落地。除了立法的缺位，目前各部委出台的规范性文件之间也缺乏协调统一，甚至同一部门出台的文件有时还前后矛盾，使地方政府和社会投资人无所适从。PPP模式法律体系的不健全，所带来的一个直接后果是私人部门在参与PPP项目时对政府行为与政策、自身的回报等无法做出一个可靠、理性的预期，从而大大挫伤私人部门通过PPP模式参与基础设施项目建设的积极性，这必然会制约该模式在我国的应用和发展。(三)PPP项目对社会性基础设施投资较少一国的基础设施建设不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等经济性基础设施，也包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会性基础设施。公共基础设施建设具有周期长、投资大、公益性等特点，单凭政府一己之力难以有效提供。作为私营资本参与公共基础设施建设的新途径——PPP模式从其产生便受到世界各国的青睐，成为各国政府建设基础设施的主要方式。以英国为例，从1987~2012年，英国共批准730个PPP项目，其中650个项目处于运营阶段，运营金额达到540亿英镑。从项目数量上来看，交通占7%、医疗占32%、教育占24%、保障房占13%、其他占24%。不难判断，在英国，社会性基础设施领域是PPP项目的主要投资对象。而我国，虽然国务院“42号文”明确指出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”，但目前我国的PPP项目却更多地投向了经济性基础设施，尤其是投向了交通设施，而社会性基础设施领域则投资较少。(四)PPP项目中政府和市场边界不清PPP项目是政府公共部门将市场机制引入公共物品领域，与私人部门在公共基础设施建设中建立合作关系。政府须将其角色从原先项目的直接提供者转变为项目的参与者和监督者，对于项目的设计、建设、运营、维护等该由私人部门负责的工作，需放手让市场去做，不能随便进行干预。为此，在PPP模式下，政府公共部门必须自始至终牢固树立市场理念，不但要在PPP项目合同中明确其与私人部门在项目各个阶段中的权力、义务与责任，而且还要严格执行合同规定，不能随意变更。但在我国PPP项目的实际运行中地方政府却普遍存在“越位”现象。地方政府在与私人部门的合作中并不是单纯作为契约中的一方，而是既当起了运动员又担任了裁判。特别是在一些有盈利性和稳定现金流的基础设施领域中，地方政府不是通过合同条款，而是运用从规划、设计、建设再到经营、管理等全过程各环节的行政权力对PPP项目进行过度的干预，扭曲了市场在资源配置中的作用。(五)风险分担机制不合理PPP项目面临的风险主要有政策风险、技术风险、财务风险、营运风险、汇率风险等。在PPP模式中，由于政府部门重视公益性，参与项目是为了维护公共利益，而私营企业重视经济效益，参与项目是为了追求一定的资金回报，两者的出发点截然不同，因此，在PPP协议及合同设计中就应当权责对应，建立合理的风险分担机制，把风险分配给相对最有利承担的合作方。无论是让政府公共部门还是私人部门承担过多的风险都会导致项目的失败。一般来说，政府部门应承担政治、法律等方面的政策风险，而私人部门则应承担技术风险、财务风险、营运风险。但是从我国目前的实际情况来看，由于多数PPP项目表现了政府部门一头热的现象，一些地方政府为了吸引私人资本加入，在PPP项目的合同签订中，给予了过多的承诺甚至加入了隐性担保，承担了不该承担的技术、经营等风险。二、加快我国PPP模式发展的对策建议(一)明确政府与市场的边界采用PPP模式建设基础设施，不仅投资大，而且期限通常在十年以上，因此合理界定政府和市场的边界，明确政府和私人部门的责任和风险，从而有效保障政府和私人部门的合法权益就成为了参与各方共同关注的焦点。PPP模式要以社会资本为主，政府发挥的是辅助性作用。项目的设计、建设、运营、维护等工作应完全交由私人部门负责，并由其承担相应的风险和责任。政府只是项目的参与者和监督者，不能随意干预私人部门的工作。为此，政府应树立起符合市场要求的契约精神，着力做好以下几个方面工作：一是做好PPP项目的整体规划，组织招标，明确项目类型、项目分类等工作；二是建立政策调整机制，在特许经营期内，根据项目的运营情况、公众的满意度定期对定价进行调整；三是对私人部门进行有效监督，保护社会公众利益。(二)健全PPP模式法律体系从世界成功运用PPP模式的国家经验来看，与PPP模式相关法律法规的健全是PPP项目顺利启动、成功实施的基本保障。美国匹兹堡地区的PPP模式就是在法治框架下进行运作的，无论是政府公共部门还是私人部门都是以法律为依据。其做法主要有两点：一是无论匹兹堡地区政府如何想要发展经济、如何想要改善社会的福利，都不会直接插手私人部门的内部决策；二是PPP项目的开展得到了匹兹堡地区立法机构的支持，参与双方的活动范围和方式都由相关法规做出规定。为此，我国必须尽快出台PPP模式的相关立法和项目指引，制定推出精细化的具有可操性的实施细则，健全PPP模式法律体系，把PPP项目中的核心问题在法律层面上规定下来，以此明确政府公共部门和私人部门在PPP项目中各阶段的权利和义务，从而对政府和私人部门进行有效约束，保护双方的权益，最大限度发挥公共部门和私人部门的优势，保障PPP模式持续健康发展。(三)加大PPP项目对社会性基础设施的投资力度在我国，长期以来人们一直忽视对社会性基础设施的建设。在谈到基础设施建设时往往仅限于经济性基础设施。从党和政府的有关文件、决议来看，尽管社会性基础设施很受重视，但在实际的经济发展规划和决策过程中，社会性基础设施却得不到应有的投资份额。以教育为例，尽管近几年有较大幅度增长，但教育投资额仍远远低于占GDP4%的法定标准。加强社会性基础设施建设，不仅可以促进我国现代服务业发展，调整和优化产业结构，而且也可以缓解我国人口老龄化带来的医疗和养老问题，同时还能提高我国的人口素质，促进就业增长。因此，今后我国在PPP项目的立项和审批上，要实施有效的倾斜政策，可以通过税收减免、财政补贴等措施予以扶持，引导更多的社会资本投向社会性基础设施，加大PPP项目对社会性基础设施的投资力度，最大可能地提高我国公共产品和公共服务的公益性。(四)建立合理的风险分担