76统筹城乡中基本公共服务均等化研究

统筹城乡中基本公共服务均等化研究——以四川省成都市为例姜晓萍2013-05-0214:31:33来源：《社会科学研究》(成都)2012年6期【内容提要】促进城乡基本公共服务均等化是破解城乡二元难题的出发点，也是推进新型工业化和城市化的着力点，同时也是促进社会公平的归着点。本文以四川省成都市为案例，分析成都市在推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，创新城乡基本公共服务供给机制，制定城乡基本公共服务质量标准，构建农村公共服务经费保障机制等方面的创新探索，提炼出统筹城乡中实现基本公共服务均等化必须以民生需求为导向、以城乡社区为重点、以制度配套为关键、以民主参与为手段、以质量控制为保障的基本经验与启示。【关键词】统筹城乡/基本公共服务/均等化/成都目前我国城乡基本公共服务的二元结构，导致农村基本公共服务供给严重短缺，公共产品质量不高，基本公共服务体系不完善等现实问题，使农民既缺失参与现代化进程的起点公平，同时也缺失共享改革发展成果的机会公平。这不仅加大了城乡差距与贫富差距，也是加剧城乡社会矛盾，诱发群体性事件冲突的重要原因。2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系十二五规划》明确提出“十二五”时期我国基本公共服务的发展目标是：“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。”①这表明城乡基本公共服务均等化已经由统筹城乡中的现实难题上升为国家层面的制度目标。一、和谐发展促公平：基本公共服务均等化与统筹城乡的内在逻辑在统筹城乡中，基本公共服务的均等化主要指城乡基本公共服务在资源配置、供给机制等方面的一体化，通过构建农民享有起点公平与机会公平的基本公共服务体制和机制，保障农民享受与城市居民平等的社会福利权利和同质化的基本公共服务质量。由此可以看出，城乡基本公共服务均等化既是破解城乡二元难题的出发点，也是推进统筹城乡中加快新型工业化和新型城市化的着力点，更是统筹兼顾经济发展与社会建设，以改善“民生”促进社会公平的归着点。1.基本公共服务均等化是破解城乡二元难题的出发点长期以来，人们习惯于把我国城乡二元分离结构过多归因于城乡经济发展水平导致的收入分配差距，忽视了农村基本公共服务严重短缺对城乡贫富差距的推波助澜作用。比如：农村基础设施脆弱，不仅严重制约了农业产业化的发展空间与市场环境，也导致了农村抵御自然灾害风险的能力弱和农民经营性收入过低。农村基础教育的薄弱，直接影响农村人力资源结构与质量，导致农民公平受教育权的短缺和工资性收入偏低。据国家统计局公布的数据，2011年，我国农村居民人均纯收入6977元，比上年增长17.9％，扣除价格因素，实际增长11.4％；城镇居民人均可支配收入21810元，比上年增长14.1％，扣除价格因素，实际增长8.4％。城乡人均纯收入之比为3.13∶1②。有学者认为，目前的城乡人均收入比并未把实际上存在的城乡居民在基本公共服务方面的差距考虑在内，若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内，据初步估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30％－40％左右。[1]实际上，农村地区的新增贫困人口中，50％以上都与疾病、失业、失学有关。这表明城乡基本公共服务在资源配置、供给能力及服务水平等方面存在的较大差距是加剧城乡分化的重要因素。因此要破解统筹城乡发展中经济与社会发展的失衡和城市与农村收入分配的失衡，都应该以促进城乡基本公共服务均等化为出发点，通过提升农村基本公共服务水平加强社会建设，通过保障农民的基本公共服务权利缩小城乡收入差距。2.基本公共服务均等化是推进“两化”互动的着力点中国三十多年改革开放的经验证明，新型工业化与城镇化是经济发展的基本动力，也是实现统筹城乡发展的重要路径依赖。然而，一些地区在推进工业化、城镇化的进程中片面强调增长导向，通过加速工业化带动商业繁荣和城市升值，进而通过商品房和征地制度获得税费收入之外的土地收入，再投入工业或基础设施建设。这种做法一方面推动了生产要素在城镇的快速集聚，但也导致了工业化、城镇化、农业现代化长期不同步、严重不协调，尤其是城乡脱节、农村发展滞后、农民基本公共服务和社会保障权长期被忽略。随着越来越多的农村剩余劳动力进入城市，成为产业工人的主体，从而衍生出农民工融入城市的诸多问题。同时，推动新型工业化和城镇化的前提是土地的规模化经营，这就需要加快农村产权制度改革，推进农村土地的流转。然而，农村土地不仅是农民最基本的生产要素，同时还承载着农民的就业、养老、住房、教育、医疗等多种社会保障功能。农民失去土地，不仅意味着失去了一个稳定又可靠的谋生渠道，同时也失去了负载在土地中的一系列社会保障权利。一些地方政府进行的“土地换社保”的尝试，加重了农民对土地流转后社会保障权流失的担心和忧虑，从而不敢或不愿意流转土地。据中国(海南)改革发展研究院对29个省700多个农户调查表明，有62.2％的农户不支持“土地换社保”。[2]这就要求在农村土地流转的制度设计中，不仅要考虑如何使农民通过土地流转实现增收，保障农民的土地物权和收益权；也要充分考虑将目前农村土地承载的社会保障功能转化为农民的社会保障权利，健全农村基本公共服务与社会保障制度，逐步实现农村社会保障由依赖土地为重心转向以基本公共服务为重心，构筑保障农民基本生存权与发展权的基线。3.基本公共服务均等化是促进社会公平的归着点目前我国城乡基本公共服务规模和水平的巨大差距，使农民不能享受与城市市民同质化的基本公共服务，农村的社会福利权利缺失，严重制约了广大农民的发展能力与发展机会，成为影响社会公正与和谐稳定的突出问题。一是进城农民工被排斥在城镇基本公共服务与社会保障体系之外，在就业、住房、医疗、子女受教育等方面享受不到与城市居民同等的待遇，其生存和发展权受到损害。二是农村基础教育水平低，农村义务教育经费不足，办学条件差，师资水平低等现象仍然存在，教育的非均衡发展导致农民子女不能享受公平的教育权，影响了农村人力资本的起点公平与机会公平。三是农村卫生服务资源短缺，农村卫生服务的供给、筹资和农民健康都与城市存在较大距离，城乡居民健康权的不公平问题凸显。四是农村社保体系脆弱，现有最低生活保障和养老保险制度、合作医疗保险制度等存在覆盖面窄、标准低、资金筹集渠道单一、农民个体负担重、基金管理效率不高等现实问题，不能有效发挥减少农民市场风险、生活风险的作用。五是农民失业救济与就业援助力度不够。失地农民多数文化程度低、职业技能欠缺，加之征地后可供转移就业的岗位不足，以及政府的就业援助与失业救济体系不完善，使土地流转后失地农民的就业意愿与就业机会严重脱节，面临就业歧视和失业的双重风险。因此，统筹城乡发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。这就需要我们把建立城乡统一的基本公共服务制度，加快推进城乡基本公共服务均等化作为基本的“民生”问题，构建统筹城乡发展的利益分享机制，让农民共享统筹城乡发展的成果，以发展保民生，以民生促公平。二、开拓实践求创新：成都市推进城乡基本公共服务均等化的主要举措四川省成都市是国务院确定的西南地区科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽，辖9区4市6县，1.24万平方公里，总人口1407.08万，其中农村人口占63％，是典型的大城市带大农村的城乡格局。2003年，成都市正式决定全面启动统筹城乡改革实践，2006年1月正式确立“城乡统筹、‘四位一体’科学发展总体战略”，2007年6月，成都市正式获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，2009年底，在多年统筹城乡改革发展基础上，成都市借鉴埃比尼泽•霍华德③田园城市“自然之美、社会公正、城乡一体”的理念，确立了“建设世界现代田园城市”的统筹城乡发展目标。成都市统筹城乡发展的总体战略主要体现为：以还权赋能为核心，以经济市场化、管理民主化、社会公平化为取向，以健全现代产权制度、完善基层治理机制和促进城乡基本公共服务均等化为主要内容。其中城乡基本公共服务均等化，既是成都市统筹城乡的四大基础工程之一，也落实在六个一体化之中，贯穿于成都市统筹城乡的全过程。具体措施如下：1.推进城乡基本公共服务制度的有机衔接成都市围绕基础教育、公共卫生、就业、社会保障等基本“民生”问题，大力推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，逐步走向一体化。第一，建立城乡并轨的基础教育均等化制度。教育为民生之基，公民能否享受平等的受教育权，不仅影响起点公平，也会影响其发展的机会公平。从2003年开始，成都市将推进城乡义务教育均衡化发展作为突破点，开启了城乡教育一体化的探索，2007年，成都被确定为国家统筹城乡综合配套改革试验区后，提出要用“全域成都”的理念推进城乡教育均衡化，并且针对基础教育发展的核心环节，具体提出了城乡基本教育均衡发展的六个一体化目标。即城乡教育规划一体化、办学条件一体化、教师配置一体化、教学质量一体化、评估标准一体化、教育经费一体化。一是建立市域统筹的教育公共政策体系④。成都市政府科学制定了城乡中小学布局规划，统筹改善城乡学校办学条件和技术装备；通过开展名校下乡、城乡帮扶、百校结对、师徒牵手、网络全域覆盖等活动建立“以城带乡，城乡互动”的机制，引导城区优质教育资源向农村流动，提升农村教育的质量和水平；针对农村中小学优质师资短缺的现实，加大政策激励推动城市教师向农村流动，实施中小学校长定期交流轮换制度，选派100名城区学校校长到农村学校任职，市级财政设立专项目标奖励经费；实施中小学教师定期支教制度；从城区学校选派1％的教师到农村学校定期服务，并把支教一年以上作为晋升高级职称的必要条件；实施名校集团定期交流制度：名校集团龙头学校与成员学校之间、城乡结对学校之间按一定比例，统筹干部教师相互交流。二是建立市域统筹的教育公共财政体制。通过完善“四级”政府对义务教育保障机制，依法提高农村义务教育投入的保障程度，实现财政教育拨款的“三个增长”。同时合理调整教育财政拨款结构，加大对义务教育尤其是农村义务教育倾斜，2009年，全市基础教育经费总投入约129.3亿元，其中，农村教育投入74.4亿元，占全市基础教育总投入的57.5％；同时也加大了市级财政对农村教育转移支付的力度，2009年，用于农村教育转移支付资金18.7亿，占同年市级教育投入的59.52％。三是建立市域统筹的教育公共服务体系。构建了政府为主体，社会广泛参与的教育资助体系，2009年，市级筹资资助困难学生共9.3万人次，资助总额4645万元。构建“农村中小学远程教育”公共服务体系、“进城务工就业农民子女接受义务教育”公共服务体系和“农村留守儿童教育与管理”公共服务体系，2009年，全市接受义务教育的进城务工就业农村劳动者子女18.6万人，其中在中心城区就读的12.9万人，占中心城区义务教育段在校生总数的34.96％，全市“留守学生”约8.7万人，其中在校寄宿的约2.2万人。上述改革措施，保障了成都市城乡义务教育在经费投入、师资配置、教育装备、教育质量等方面都走向均衡发展的态势。2009年4月，成都成为国家统筹城乡教育综合改革试验区，2009年11月，成都成为全国教育均衡发展先进城市。第二，建立城乡并轨的卫生服务均等化制度。促进城乡公共卫生服务均等化，难点在农村卫生资源的短缺，重点在提升农村公共卫生水平。成都市连续出台了一系列改善农村公共卫生服务的政策⑤，把健全农村公共卫生服务体系作为提升农村公共卫生水平的关键环节。一是进一步加强农村三级医疗卫生服务体系建设。2009年，进一步深化乡镇公立卫生院规范化建设，238个公立卫生院和2396个村卫生站基本实现了房屋、设备、人员、技术、管理五配套，并将城市社区卫生“六位一体”服务职能和服务模式延伸到农村，达到医疗与预防结合的目的，形成具有成都特色的农村社区卫生服务。截至2009年底，建立全市农村居民健康档案167万份、慢性病管理15.79万人次、乡镇公立卫生院总服务量909万人次。二是完善农村医疗人员队伍建设。针对农村专业医疗人员缺