安徽行政区划大构想

巢湖三分合肥坐大鉅亨网新闻中心(来源：财汇信息，摘自：经济观察报)2011-08-1509:46:06本报记者近日多方了解获悉，安徽巢湖分拆并入合肥、芜湖、马鞍山一事，确已箭在弦上。据巢湖市政府一位不愿具名的官员透露，国务院已正式下发关于巢湖市行政区划调整的档。根据方案，安徽省地级市巢湖市将被分拆为三个部分，居巢区和庐江县划归合肥，无为县划归芜湖，含山县、和县划归马鞍山。目前，安徽省及相关城市正在拟定人事调动方案，预计将于近期对外公布。不过，记者采访安徽省发改委等相关政府部门，他们均拒绝对此事作任何响应。据参与过巢湖市行政区划调整方案核心设计的专家、安徽省政府一位参事介绍，该项调整设想由来已久，过去省政府更重视政局的稳定，始终未推入实施过程。自去年皖江城市带承接产业转移示范区上升为国家级示范区后，如何从顶层设计的变革来促进地方经济发展，成为更具全局意义的重要课题，巢湖行政区划的调整在这样的背景下顺理成章。“此次巢湖的调整，可能仅仅是未来几年安徽省行政区划大调整的开始。”巢湖分拆是必然巢湖市是一个区位独特的地方，襟江而又拥湖，因而成为长江北岸的一座“鱼米之乡”。但建国以来，巢湖的工业经济始终发展不起来，经济体量与周边的合肥、芜湖、马鞍山相比，差距日益加大。巢湖经济相对落后，也使得其自身的稳定性不足。建国以来，巢湖已经历过四次小规模的行政区划调整。上述安徽省政府参事分析，巢湖撤销分拆是一个必然趋势。一方面，巢湖的经济体量与其管辖面积作比，是“小马拉大车”，以至于“马和车都累”。而且在周边城市逐渐形成较强的产业体系情况下，巢湖的经济发展更是受到挤压。另一方面，安徽省地级市较多，随着“大交通”和“大城市”的发展，中心城市行政区划管理幅度过小。据悉，本世纪初安徽省曾有过一个“T”形发展战略，试图把省会合肥，通过巢湖连接起沿江的安庆、铜陵、芜湖、马鞍山等城市，形成一个具有连贯性的经济带，但由于巢湖市的经济实力较弱，最终没有成形。实际上，安徽省目前的“皖江城市带承接产业转移示范区”，与当年的“T”形结构有很大的相似性。官方数据显示，2010年，皖江示范区9个城市的经济总量占全省比重超过66%，其中主要由合肥、芜湖、马鞍山、巢湖四市贡献，但巢湖在围绕着它的合、芜、马三市对比下，显得十分弱小。巢湖在四市中面积、人口均占第一位，但2010年GDP处于末位。“从目前合肥、芜湖、马鞍山的发展势头来看，都是不可阻挡的。但现实情况是，三市的发展空间略显不足，尤其是芜、马二市。相比之下，与马鞍山隔江相望的巢湖和县，基本上还是一片尚未开发的处女地。”上述安徽省政府参事分析说。2010年1月，国家批复皖江城市带承接产业转移示范区成为国家级示范区，安徽省此后在总体规划下设计了江南和江北两大集中区，作为示范区的发展核心，其中，江北产业集中区的起步区就设在和县。在皖江城市带的正式规划中，有一句提到“适时调整行政区划”。安徽省政府参事认为，和县作为皖江城市带示范区的重要落子，必须在产业上有一个快速的发展，因而依托马鞍山现有的产业基础则显得十分迫切。合并效果大于合作巢湖和合肥之间曾经有过合作的尝试。2009年，安徽省召开了高规格的“加快合肥经济圈建设座谈会”，并出台《关于加快合肥经济圈建设的若干意见》。就在座谈会召开的当天下午，合肥与巢湖进行了经济圈建设的对接活动，并签署了《合肥市与巢湖市加强区域合作框架协议》。近几年来，巢湖与合肥、芜湖、马鞍山等地在共建园区上有过一定的尝试，但来自政府、开发区、企业各方面的人士也坦言，由于行政区划的不同，小摩擦一直不断，在招商引资上各地也常发生争抢项目的事件。上述安徽省政府参事分析，对于安徽省经济发展来说，充分利用巢湖的资源，合并的效果将大于合作。尤其是合肥经济圈加快实施，这方面的要求也日益凸显。目前合肥经济圈面临的来自南京都市圈与武汉城市圈的双面压力。南京都市圈已把芜湖、马鞍山、滁州等城市“圈”走，且已运作数年，初具规模。在“新特区”的头衔下，武汉城市圈一体化也进展迅速。随着武汉至孝感、黄石、咸宁、黄冈4条城际铁路在武汉流芳火车站宣告动工，一个以武汉为核心、连接周边8市的“半小时铁路网”建设拉开序幕。压力还来自长株潭经济圈。继6月长株潭实现统一电话区号后，8月，湖南开建长株潭城际铁路，以进一步拉近三市的距离。相比之下，合肥经济圈起步比长株潭、武汉都市圈都晚。上述安徽省政府参事认为，合肥合并巢湖部分地区后，将从滨湖时代进而实现临江发展，这是合肥经济圈的“三级跳”。安徽省在提高全省行政效率、政府执政服务于经济发展的角色转变，也被认为是此次巢湖行政区划调整的主要原因之一。安徽省一些受访官员称，安徽省原省委书记王金山自2002年到安徽任职后，安徽省整体的执政理念和水平有了非常大的改观。此后，合肥市曾派出主要领导到芜湖、马鞍山任职，同样也把优秀的执政理念带到了这两市。巢湖分拆给合、芜、马三市后，有利于这三市的执政经验作用于巢湖地区的经济发展。“大合肥”猜想上述安徽省政府参事，考虑拆分巢湖，也意在加强合肥、芜湖等中心城市的行政区划管理幅度，提高行政管理和经济发展的效率。在2010年全国“两会”上，安徽代表团提出的第二项建议就是“关于适应经济社会发展需要，科学适时地调整行政区划的建议”。代表团建议，行政区划管理幅度过小、不利于区域经济的资源整合和结构升级，市一级行政中心经济功能不强，难以在发展中起到先导作用。合肥作为安徽省省会城市，也是最重要的中心城市，在此番合并巢湖部分地区后，“大合肥”概念呼之欲出，合肥市在向其“十二五”规划中提到“发展成为中部地区特大型城市”的目标也迈进了一大步。合肥的现状是，所辖四个区、3个县，面积近7000平方公里，人口445万人，占全省人口比例7%。从全国省会城市行政区划来看，剔除四个直辖市和港澳台特别区，余下的27个省会城市平均辖区、县（市）11个，平均面积13796平方公里，平均人口533万人，占全省人口比例平均12%。而合肥市辖区县只有7个，辖区县(区)差4个，面积差了将近一半，人口差90万人。从华东地区省会城市行政区划来看，剔除上海市，余下的6个省会城市平均辖区、县（市）11个，平均面积9640平方公里，平均人口560万人，占全省人口比例平均9%。合肥市离这个平均数也有不小的差距。从中部省会城市行政区划来看，晋、豫、鄂、湘、赣、皖6个中部省会城市平均辖区、县（市）10个，平均面积8182平方公里，平均人口550万人，占全省人口比例平均9%。合肥也没有达到中部六省省会城市的平均数。通过这些数据，有专家认为，合肥偏小，显然制约了合肥的发展。根据目前了解到的调整方案，合肥将在短期内基本实现政区面积、人口数量翻番，合肥市辖县区数量也可能会增加到10多个。巢湖部分区域划入合肥后，合肥将建成一个环巢湖的大城市，巢湖将变成合肥市的“内湖”。调整区划后，新合肥市所辖区县达到至少10个，面积10000平方公里左右，人口800万人，人口占全省比例12%，与全国省会平均水平相仿，成为一个在全国有影响力的大型城市。安徽行政区划调整大构想安徽省财政厅课题组在编辑此文之前，编者采访了该报告的主要执笔人。课题组成员一再强调，调整行政区划并非财政部门的职能，而此项研究仅仅表明，他们是以研究者的身份提出设想与建议。据介绍，酝酿这份报告的理论支点是区域经济发展与行政区划的内在关联性。他们认为，为顺应区域经济发展态势，尤其是在现阶段区域经济发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下，积极创造条件，适时调整行政区划，就显得尤为必要和迫切。而直接促成这项课题出炉的现实原因是源于以下几组对比：一是与全国和华东地区及周边各省相比，安徽的地级市个数相对较多，地级市所辖县个数较少，财政用于行政管理成本支出较大。如果按照全国市均管辖8.6个县来计算，安徽应设置地级市12.3个，比现行17个要少4.7个。根据安徽省2001年财政预算内支出水平测算，4.7个地级市行政成本比周边省份多支出8.27亿元。二是安徽省行政事业单位机构数较多，2001年为61760个，居全国第4位。三是安徽省行政事业单位人员较多，2001年，全省行政事业单位职工204万人，居全国第11位。这几组对比的结果显示出：安徽省的行政管理幅度过小，行政管理成本偏高。那么，解决这一问题的出路何在？在经过实地调研，广泛征求了北京、上海等地的专家意见的基础上，课题组成员最后形成了“减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系”的安徽行政区划调整的总体思路。应该说，近几年安徽省大力实施的科教兴皖、大开放、城镇化和可持续发展等四大战略，有力地提高了全省综合经济实力，省委、省政府相继实施的合肥现代化大城市建设、“两山一湖”旅游开发、皖江地区开发开放、加快皖北地区经济发展等也取得了积极的进展，“马芜铜”等经济圈的规划，为安徽省经济发展奠定了基础。但是，也要实事求是地看到，与区域经济发展相比，现行行政区划显得过于分治，影响了社会资源综合要素效应的发挥，引发两者冲撞不断发生。社会各界要求调整行政区划的呼声较高。为此，本课题在对安徽省行政区划历史沿革进行剖析的基础上，着重从促进区域经济发展的角度，对安徽省行政区划调整提出设想和相关政策建议，以利于安徽省在探寻加快发展、富民强省、全面建设小康社会上找到新的切入点和兴奋点。建国以来，安徽省行政区划调整幅度较大。为便于分析，这里按照地域空间、行政建制、区域称谓以及管理体制的变更情况，将其划分为三个阶段：第一阶段：建国后至“文革”前。1949年4月，皖北全境解放，设立皖北行署，驻合肥市，辖合肥、蚌埠两个专级市和淮南矿区办事处，以及阜阳、宿县、滁县、六安、巢湖、安庆6个专区、48个县、4个县级市。5月皖南解放，又设皖南行署，驻屯溪，后迁芜湖，辖芜当、池州、宣城、徽州4个专区、芜湖1个专级市、22个县、4个县级市。1951年皖南行署迁入合肥，与皖北行署合署办公，1952年撤消两行署，成立安徽省人民政府，省会定在合肥市，辖5个专级市、7个专区、67个县、3个县级市、17个市辖区。到“文革”前，安徽行政区划为5个省辖市（合肥、蚌埠、淮南、马鞍山、濉溪），一个特区（铜陵），9个专区（阜阳、宿县、滁县、六安、安庆、巢湖、芜湖、徽州、池州），辖70个县。由于经济建设的需要，也因为管理经验不够成熟，这一时期安徽地方的行政建制变更频繁。以屯溪为例，1953年屯溪升为省辖市，1958年降为专辖市，1959年将之划入休宁县，1961年改为屯溪镇，不久又升为专辖市，1962年又升其为省辖市，1963年又撤消其省辖市资格，并入休宁县。第二阶段：“文革”至改革开放前。1968年，安徽省**委员会成立，各专、市、县也相继成立革委会。1971年全省专区改为地区，同年濉溪市改为淮北市，铜陵特区改为铜陵市，1972年升芜湖为省辖市，1975年又恢复屯溪市，增设阜阳市，均为地辖市。这一时期的区划调整，主要是以区划的名称变化为主，地域的变化不大。第三阶段：改革开放以来。党的十一届三中全会以来，随着工作中心转移到经济建设上来，安徽的行政区划又有较大变动。一是实行市带县新体制。从1983年开始，8个省辖市带了14个县，部分经济较发达的县先后改称为县级市。二是实行地改市。从1986年开始到2000年结束，8个地区全部实行地改市，标志着地区这一级省政府派驻机构正式全部成为一级政府。三是撤区并乡和撤乡并村。1991年，实行的撤区并乡工作，将全省463个区公所和3383个乡镇改并成1767个乡镇。2000年全省实行农村税费改革全面试点后，撤乡并村工作开始启动，基层政府级次和规模得到了很大精简。2003年，又启动了新一轮撤乡并镇工作。四是城市郊区改革拉开序幕。1990年，芜湖率先进行了城市郊区改革，打破了城郊界限，按照地理区位将郊区与市区进行整合和再分。合肥市也于2002年完成了城市郊区改革工作。此外，这一时期，安徽省还对局部行政区域进行了调整。如，1980年撤消池州地区，将所属县分别划入宣城、安庆、徽州三个地区。1988年安庆地区地市合并，设地级安庆市，下辖8县。同一年