郑州市推进城乡一体化问题研究

郑州市推进城乡一体化问题研究一、推进城乡一体化的内涵（一）城乡一体化概念的提出城乡一体化是有关学者针对当今世界工业化过程中出现的“二元结构”提出来的。一方面是二元经济结构。1954年，发展经济学家阿瑟·刘易斯根据发展中国家的经济特点，在《劳动无限供给下的经济发展》一文中提出，工业化的迅速发展，使发展中国家或地区的经济由不同的经济部门组成，即传统部门和现代部门，从而构成一种“二元经济结构”。并以此提出要以城市为基础的工业化导向战略来吸纳农村剩余劳动力，并带动农村经济发展的二元经济模型。另一方面是二元社会结构。是指我国建国后通过一系列分割城乡的制度安排而人为构建的城乡隔离的二元社会结构。有学者认为二元社会结构是中国“三农”问题的症结所在：二元社会结构人为地控制了农村人口向城市的自由流动，人为地遏制了城镇化进程，人为地剥夺了农民创造的巨额财富，人为地限制了宪法赋予农民的基本权利，人为地拉大了城乡之间的差距。城乡一体化的基本内涵：一是城乡经济、社会实行统一规划，协调发展，克服城乡分割、工农分离的格局；二是城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，使之互相依存、优势互补、互相促进；三是促进城乡经济、社会、文化的全方位融合；四是城乡一体化的建设与一定的行政区域相联系，其战略思想和行动方案通常是针对一座城市和它的郊区。城乡一体化概念的涵义，“并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡”。它是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的。其原意旨在打破城乡二元结构，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。（二）城乡一体化与相关概念的关系工业化是城乡一体化的基本动力。工业化（包括城镇化）使大量农村劳动力从农业转移到二、三产业，一方面使转移出来的农民从事效益更高的产业，收入水平大大提高；另一方面农业劳动力减少，人均耕地等农业资源增加，农业生产率上升，从事农业的农民收入大大提高。在城乡一体化水平较高的西方国家，往往农民的收入水平高于城市居民的收入水平，韩国亦是如此。城镇化是城乡一体化的必要途径。城镇化是人类社会必然经历的一个过程，是现代化的必然要求，是世界各国一体化进程的普遍规律，同时也是彻底解决农村、农业和农民问题的根本途径。城镇化过程是农村不断被城市“同化”的过程，即城市的先进生产力、现代文明不断向农村传播与扩散，最终达到城乡共享的过程。国际经验表明，当城镇化水平较低时（30%以下），城市文明普及率与城镇化率是同步的，即城市的文明只有城里人享受；当城镇化水平进一步提高后（30%以上），城市文明普及率就超过城镇化率呈加速增长的趋势。当城镇化水平达到50%时，城市文明普及率将达70%；当城镇化水平达70%时，城市文明普及率将达到100%，即实现了城乡融合。农业现代化是城乡一体化的应有内涵。城乡一体化是针对二元经济结构提出来的，就是指缩小直至消除城乡生产率水平的落差，实现城乡生产率水平的一体化。在减少农村劳动力的同时，必须强化对农业的扶持，加大财政对农业的转移支付力度；必须进一步加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力和可持续发展能力；必须大力加快农业产业化的步伐，用现代工业理念经营和管理农业，提高农业劳动生产率，从而缩小城乡生产率的差距。也就是说，在农民人均收入的算式里，既减少农民以缩小分母，又提高农业效益以扩大分子，两方面同时努力，使农民收入加速提升。农村现代化是城乡一体化的必然要求。这是当前争论最为突出的问题，有人认为，既然城镇化是必经之路，那么保持农村与城市发展水平一定的落差，就是推动农民进城的动力，推进农村现代化是反城镇化的道路。其实，城乡一体化的目标是缩小城乡差别，实现城乡共同繁荣。在农民能够顺利向城市转移的情况下，让更多农民到城市享受城市文明是最为理想的途径。但在农业劳动力转移不充分、脱离农业的农民向城市转移更不充分的条件下，改善农村的生产生活条件，让更多农民在农村就能享受基本的城市文明就显得十分必要。我们不能以牺牲一代甚至几代农民的生活质量为代价换取城镇化水平几个百分点的提高。当然，推进农村现代化是大农村的概念，并不排斥城镇甚至城市发展水平的提高；同时，推进农村现代化也不是把每个村都建成新农村或示范村，而是相对集中地建设中心村，更重要的是，要为农村提供基本的基础设施和公共物品。二、我市推进城乡一体化工作的现状经过改革开放30年来的加快建设，我市城乡经济社会发展取得了很大成就，特别是近年来，市委、市政府按照“加快发展，维护稳定，为民谋利”的总体要求，致力于工业与农业、城市与农村、经济与社会互动发展，农业产业化经营起步，优势产业带、工业园区和民营经济相继兴起，生态环境和基础设施条件逐步改善，城乡经济社会逐步走上了良性运行的道路。（一）农村工业化与城镇化成为农民致富的主要途径。改革开放以来，我市农村工业化和城镇化快速推进，既是区域经济迅猛发展的动力，又是我市推进城乡一体化最为坚实的基础。2007年，全市实现农林牧渔业增加值79.4亿元，是1995年的2倍（按可比价计算），年均增长6.1%；同时，全市第一产业增加值比重由7.4%下降到3.2%。这说明，随着工业化和城镇化的推进，二、三产业成为农村经济的支柱产业。随着二、三产业的快速发展，农民收入也逐年增加。2007年，全市农民人均纯收入达到6594元，比1995年的1555元增加5039元；农民人均总收入9208元，其中，来自乡镇企业就业、外出务工等方式获得的工资性收入和家庭经营非农产业收入分别为2778元、3981元，二者占总收入的73.4%。工业化和城镇化的推进加快了农村富余劳动力的转移。全市从事第一产业的从业人员所占比例由1995年的40.4%降为2007年的25.5%（见表1）。2007年，我市农村从业人员中，从事工业、建筑业、交通运输业及邮电通讯业、批零贸易和餐饮业等非农产业人数达到123.3万人，占农村从业人员的53.6%。表1：全市三次产业从业者比例表年份19952000200520062007第一产业（%）40.441.931.529.225.5第二产业（%）32.327.030.031.034.2第三产业（%）27.331.138.539.840.32007年人口城镇化率达到了61.3%，比2002年提高了5.3个百分点。这表明城市聚集人口的能力在不断增强，农民追求城市生活的愿望非常强烈。（二）农业现代化取得了可喜成就。我市农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，农业产业结构调整取得明显成效，农产品商品率和竞争力得到提高。全市粮经比由1995年的79.8:20.2，调整为2007年的70:30。农业产业化发展势头良好，农民组织化和农业标准化、市场化程度提高。截止2008年上半年，全市共建成55个现代农业科技示范园；已建成各类农民专业合作社490个，带动农户8.85万户；拥有农业产业化经营组织705个，市级以上农业龙头企业216家，带动农户138.6万户。（三）在打破城乡二元社会制度上作了积极尝试。户籍制度改革积极开展。1998年以来，进一步放宽了户口迁移条件，户籍制度已不再是城乡就业的障碍，市场导向的就业机制使用人单位和劳动者可以双向自主选择，灵活的就业和灵活的分配方式更加适合市场经济的需要。研究出台了《关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见》等政策，在统筹城乡发展的体制机制上做了积极尝试。（四）在改善农村生产生活条件上做了大量工作。改革开放以来，我市加快了农村交通、电力、通讯等基础设施建设，农民生活条件也得到较快改善。2003年至2007年累计投入113.5亿元，逐步改善了农村居民生产生活的条件。截至2007年底，财政投入共计5.6亿元，实现农村道路村村通，实施农村沼气和安全饮水工程，共解决了57万人的饮水问题。“百村示范、千村整治”基础设施建设项目和文化、教育、卫生等公益项目都基本完成，起到了示范带头作用。（五）农村社会保障制度逐步建立。2006年，我市在全省率先将农村特困人口救助改为农村低保制度，建立了城乡一体的低保制度，做到了动态管理下的应保尽保。2003年至2007年，公共卫生建设累计投入33.4亿元，初步建立了一个覆盖城乡的公共卫生服务体系。2007年，财政投入9000万元，对全市78所乡镇卫生院进行全面改造和设备配置。完善新型农村合作医疗制度，参保人数达到363万人，比国家要求提前4年实现了全覆盖目标。城乡居民基本养老保险工作也已经启动。以上分析可以判断，随着城乡产业的逐步融合，我市经济领域二元结构的矛盾趋缓，统筹理念开始向社会发展领域延伸，城乡二元结构逐步突破的趋势初步显现。特别是党的十六届三中全会确立“五个统筹”的发展方针以后，在这种大背景的影响和推动下，全市上下统筹发展的意识逐步增强，城乡经济社会开始进入了相互渗透、融合发展的萌芽时期。这不仅为推进城乡一体化创造了条件，也为全面建设小康社会奠定了良好的基础。三、我市推进城乡一体化面临的主要问题近年来，尽管在推进城乡一体化方面做了大量工作，也取得了明显成效，但受长期以来城乡分割传统体制等因素的影响，工农差别、城乡差别、地区差别扩大的趋势仍未得到根本扭转。（一）城乡经济发展上的差距。由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上不平等。特别在二、三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构特征还很明显。1995年至2007年，全市第一产业增加值增长1倍，年均递增率只有6.1%；第二产业增加值增长4.1倍，年均递增率达到了14.5%；第三产业增加值增长3.2倍，年均递增率达到了12.8%。由此可以判断，农业和农村经济的增长明显慢于城市。（二）城乡居民收入差距还在拉大。由于农业生产资料价格与农产品价格同时上涨，而且生产资料价格涨幅高于农产品价格涨幅，导致农民来自农业的收入额减少，以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难。农民收入持续低速增长，与城镇居民的收入差距在继续扩大。城乡居民收入1995年差距为2980元，2007年扩大到7098元（见表2）。尽管城乡居民收入比由1995年的3:1缩小为2007年的2:1，但按世界银行的分析标准，城乡居民的收入比率一般应低于1.5：1。城乡居民收入差距超过合理范围，将会导致市场失灵，不仅制约国民经济的良性循环和健康发展，而且危及政治社会安定，成为一个复杂的政治、经济和社会问题。表2全市城乡居民收入比较情况年份19952000200520062007农民居民人均纯收入15552912477455596594城镇居民人均纯收入45356458106401182213692农业劳动力转移仍不充分，农业机械化还不能有效推广，农业的人均效益仍停留在较低水平，这是城乡居民收入不断拉大的根源所在。（三）基础设施建设上的差距。由于长期以来存在城乡规划分割、建设分治的状况，镇、乡、村规划薄弱，农村建设无序。农房无规划、无设计、无配套，小城镇建设和中心村建设相对滞后。由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设存在着明显的二元化现象，城市基础设施建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后，农村集中供水、排污、垃圾集中处理等设施配套性和共享性差，环境脏乱差问题严重。特别在现行财政体制下，市级财政主要负责市区范围内的城市基础设施的投入，县（市）级财政主要负责县（市）城区基础设施的投入，乡级财政捉襟见肘，就没有财力投入农村基础设施建设。（四）教育、卫生等社会事业上的差距。突出表现在城乡教育资源配置不合理，优质教育资源向城区集中，大量的农村学生涌向城市，导致城市学校班额超编严重。农村校点较多，但教学条件不如城市，生源出现了逐年减少的趋势。城乡师资水平差距拉大，素质高些的教师多数不愿在农村执教。财政对城市与农村教育的投入也不一样（见表3）。表3：