中外公务员制度比较研究

中外公务员制度比较研究第一讲绪论一、公务员与公务员制度国家公务员，即指国家公务人员。他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。国家公务员制度，即是通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的总称。公务员的权力与义务规定、分类制度、录用制度、选任制度、考核制度、奖惩制度、任用制度、升降制度、工资制度、福利制度、退职退休制度、辞职辞退制度、廉政制度、申诉制度、管理体制等。公务员制度就是由这一系列制度构成的体系。二、公务员制度的具体内容第二讲公务员制度的历史发展1、工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础18、19世纪，西方工业革命兴起，为公务员制度的产生提供了经济基础。由于机器化大生产的发展和城市人口急剧增加，迫切要求英国社会组织机构，包括政府管理组织从传统的小生产组织向现代大生产组织转变，要求政府改革管理体制，增强管理权限，转变管理方式，提高管理技术水平。一、公务员制度形成的历史条件2、政治理论发展是西方公务员制度产生的思想基础17至18世纪资产阶级革命时期形成的如社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等，是西方国家用以指导建立资产阶级国家政权和公务员制度的理论基础。中国古代官员制度源远流长，从隋唐开始实行科举制，并经过不断实践和完善，在对官吏的考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整的办法。对世界公务员制度的形成产生了重要影响。因此，西方学者普遍认为，中国是文官制度的创始国。3、中国科举制度为西方公务员产生提供了借鉴4、政治改革需要是西方公务员制度产生的直接原因西方，随着资本主义政党政治和选举制度的发展，导致政府职位的激烈竞争，大选后上台的政党大批更换政府各种人员，极大的影响了政府工作的连续性和稳定性，导致腐败发生。二、西方主要国家公务员制度的演进过程公务员制度，作为与现代经济、政治和社会管理发展相适应而形成的政府人事管理制度，在西方发达资本主义国家得到很快传播和推广。英国公务员制度的建立，对世界其他各国，特别是西方国家产生了很大影响。1、英国文官制度的建立和发展西方国家公务员（文官）制度起源于英国。(1)英国的文官制度起源于政务官与事务官的分离（19世纪30年代尝试文官常任，在财政部设立常务次官，产生了不受党派影响，不与内阁共进退，长期任职的事务官，即早期的文官）(2)实行官职考试补缺制度是英国文官制度的标志英国文官制度形成的一个重要标志是推行考试录用制度。（1854年，英国出台了《关于建立英国常任文官制度的报告》，即“诺斯科特—杜维廉报告”。提出了以建立通过公开竞争考试招募政府工作人员为主要内容的的统一的文官制度。）(3)英国政府颁布的两个枢密院令宣告了文官制度的建立1855年、1870年英国先后颁布了两个枢密院令《关于录用国王政府文官的枢密院令》和第二号枢密院令——构成了英国现代文官制度的基本原则和基本措施。世界上第一个文官制度诞生。2、美国文官制度的形成美国的文官制度是在英国文官制度基础上，经过多次调整、改革而逐步建立和完善起来的。(1)克服官吏制度中的腐败现象是美国建立文官制度的直接起因1829—1833年期间，美国盛行政党分肥制度，政府的职位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者。由此带来了严重的腐败，使政府机关冗员增加，政绩低劣，从而影响政府工作的连续性和稳定性。(2)《彭德尔顿法》奠定了美国文官制度的基础1881年，美国第20任总统菲尔德遇刺身亡，这一事件促成了美国加快建立公务员制度的进程。1883年1月，国会通过了《调整和改革美国文官制度法律》(即《彭德尔顿法》)。这个法律确定了文官制度的一些基本原则，取消“政党分肥制”,实行考试录用制度和功绩晋升制度。《彭德尔顿法》是美国文官制度的基本法，它的出台标志着美国文官制度的形成。3、德国的文官制度德国是世界上较早实行公务员制度的国家。早在1700年就在军队中采用竞争考试方法任用军事法官。1770年，政府规定所有高级官员必须从成绩优异的大学生中选任，并规定必须参加笔试和口试，笔试科目有法学、政治学、经济学和行政管理，两试合格才能被录用或任用。德国文官制度在18世纪就形成了比较完备的制度。19世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政府职能扩大。1879年，德国政府通过立法，规定了行政人员的考试标准。1918年8月修订魏玛宪法，规定：“官吏为全国之公仆，不是一党一派之佣役”。同时，在考试任用公务员制度的基础上，又进一步把政务类公务员和事务类公务员区别开来，从而确定了德国公务员制度。4、法国的公务员制度法国公务员制度，从开始建立到形成现代意义上的公务员制度，经历了一个曲折的发展过程。在法国，18世纪70年代就有人提出有关公务员的法律草案，以此来限制高级文武官员在公职中的种种特权，后来又建立了公职人员民选制度，但从整体上看，由于法国政局长期动荡，封建复辟与资产阶级的反复辟斗争非常激烈，官吏任用形成了“恩赐制”与“分肥制”的交替，官场营私舞弊和任人唯亲很严重，中下级公务员对此强烈不满并进行了长期斗争，直到1946年10月，国民议会才讨论通过了《公务员总章程》,使之有了一个比较完整而系统的公务员制度.5、日本的公务员制度在日本,近代官僚制度始于明治维新。二战前日本的官僚制度实际上是日本天皇独裁专制的统治工具。“二战”日本失败后，社会混乱，经济崩溃，在国内外、特别是美国占领军的压力和要求下，按照政府管理必须遵循民主和效率原则，提出了改革日本公务员制度的7项具体原则，在1947年10月公布实行《日本国家公务员法》，该法规定了日本国家公务员制度的各项基本准则。三、西方国家公务员的范围1、大范围：（法国、日本等）把国家从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检查机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，统称为公务员。2、中范围：（美国、德国等）把国家政府机关中的所有工作人员（包括工勤人员）统称为公务员，不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员。（德国的公务员还包括大学教授、医护人员、火车司机等）3、小范围：（英国和英联邦国家）把通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的文职人员称为公务员，不包括有选举和政治任命产生的总理、大臣、政务次官等和国有企业、事业单位的工作人员，也不包括司法人员和军职人员。公务员的三重身份：1、是国家性质、行政机关的权力代表；2、是国家行政机关的雇（职）员；3、社会普通公民。四、我国人事制度的历史发展和改革理论准备阶段（1984—1986）80年代初，针对传统干部人事制度的弊端，提出了“四化”标准，废除领导干部职务终身制等。80年代中期，为适应经济体制和政治体制改革的不断深化的需要，国家公务员制度建设被提上了议事日程，开始了理论上的探索。1984年，《国家工作人员法》草拟出台，1985更名为《国家行政机关工作人员条例》。试点实验阶段（1989—1993）1989年，国务院的六个部门，即审计署、海关总暑、国家统计局、国家环保局、国家建材局等率先进行公务员试点；次年在地方的两个重要城市—哈尔滨和深圳市进行公务员制度的试点。着两个城市的试点力求为中央国家机关和地方政府机关推广这一制度提供经验。全面实施阶段（1993年至今）1993年，国家公务员暂行条例》正式颁布。其后，又相继出台了与之相配套的相关法规以及实施细则。经过十多年的探索与实践，目前已取得令人瞩目的成就，初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立了国家公务员制度的基本框架，形成以《条例》为主导，由近40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理法规体系。中国国家公务员是指中央和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员,具体包括国务院组成机构、直属机构和办事机构以及地方省、市、自治区人民政府机构等代表国家行使行政权力的所有工作人员。不包括国家和地方最高权力机关、审判机关、检察机关、军事机关的工作人员和国有企事业单位的工作人员。新的《国家公务员法》已将中国共产党、其他民主党派和群团组织等非国家权力的各类人员（工勤人员）纳入国家公务员系列。第三讲中外公务员制度的指导原则一、建立国家公务员制度的意义1、有利于调整干部结构，提高机关工作人员的政治、业务素质，强化政府指挥系统，提高机关行政工作效率。2、有利于加强廉政建设。廉政建设的核心是提高队伍素质和加强制度建设，而公务员制度正是从这两个方面为廉政提供保障机制。通过考试录用、严格考核、正规化培训等，提高公务员队伍素质；通过义务权利、纪律、回避、申诉控告等制度，保证和促进公务员依法行政，廉洁奉公；通过人事管理的法制化，避免用人中的不正之风。3、有利于促进机关人事管理工作的科学化、法制化，同时，对其他机关以及企业、事业单位的人事制度改革，也必将起到推动和促进作用。二、国家公务员制度的基本原则1、中西公务员制度共有的原则（1）公开原则政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志；公开围范的程度，则是一个国家政治民主化程度高低的重要标志。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括：录用公开：是指公务员招录的全过程与内容都要向社会公开。许多国家对录用公开方式和内容进行了明确规定。晋升公开：是指公务员晋升更高一级职务的程序和过程要公开。它分为考试公开与考核公开，对此，各国又有着不同的规定。（2）公平原则①录用机会均等；②晋升机会均等；③享受的待遇均等。另外还有两项公平规定：①比例公平：即指各民族和各地区国家公务员在全体公务员中所占比例，应同它们人口在全国总人口数中所占比例大体相同；②比较公平:指公务员之间的公平是相对的，公平不是平均，也不是等同，是有差别的相对公平。（3）公正原则各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括:①过程的规范性；②过程的中正性；③过程的充分性；④过程的透明性；⑤过程结果的公认性。各国公务员制度公正原则的主要实现途径：①通过公开竞争实现公正；②通过客观考核实现公正③通过补救措施实现公正。（4）法制原则1、国家依法对公务员进行管理；2、公务员依法享有权利和履行义务；3、国家公务员必须依法行政；4、依法监督：①依法对公务员管理机关和单位的监督；②依法对公务员的活动进行监督。2、西方公务员制度特有的指导原则（1）政治中立原则主要包括公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原因：①受到主权在民、政治与行政分离理论的影响；②为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要。（2）两官分途原则“两官”，是指政务官和业务官（或称事务官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面属于两种不同的类型，对两类官员应当进行区别管理，两类官员不能交换、交替任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。（3）分权制衡原则分权制衡，即以权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。18世纪法国思想家孟德斯鸠首次明确提出具有现代意义上的三权分立学说：“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力”。他把第二种权力称为行政权，第三种权力称为司法权。他主张要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，形成各种权力既相互联系，又相互制约的政体。4、中国公务员制度的特点指导原则:①坚持以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放；②继承和发扬优良传统；③吸收人事改革的成功经验；④借鉴国外人事管理方面的有益经验和做法。特点：①体现分类管理的原则；②具有科学的激励竞争机制；③具有正常的新陈代谢机制；④具有勤政廉政的保障机制；⑤具有健全的法律法规体系。第四讲中外公务员的权利和义务①公务员拥有的权利必须是法律规定的；②公务员的职务权力是不可放弃的；③公务员权利中的部分具体权利享有只是一种可能性，对每个具体人员并不必然发生；④公务员权利是一种特指范围；⑤公务员的职务权力被滥用，将受到法律追究；⑥公务员个人的