中国扶贫的回顾与展望

中国扶贫的回顾与展望国务院扶贫办规划财务司司长中国国际扶贫中心主任张磊2005年12月2日一、关于贫困人口的概念（一）贫困的概念人类社会的“贫困”问题“财产”问题（“所有制”问题）“贫困”的核心发展生存享受财富需要财产只有扬弃私有财产制度消除贫困“贫困”是一个不确切的、动态的概念，不同的国度、不同的地区、不同的时期，甚至不同的人，对贫困都有不同的评判标准。所以，从理论上讲，贫困和扶贫开发既有阶段性的概念，又是一个永恒的话题。对“贫困”的理解（二）贫困人口的界定标准1、中国政府的贫困标准：未解决温饱贫困人口标准1986年由国家统计局按照维持人类基本生存所必需的食品支出（占85%）和衣着、住房、燃料等非食品支出（占15%）的比例，对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的。单位：元、千万年份人均纯收入贫困人口占农村人口比例19781002500033%19852061250014.80%199030075008.20%200063532063.50%200363729003.20%200466826102.80%（二）贫困人口的界定标准2、实际扶贫的工作标准：低收入贫困人口标准国家统计局于2000年对处于“温饱线”以下的贫困人口的实际生活消费支出进行测算和研究后，建议把865元作为新的贫困线标准单位：元、千万年份收入贫困人口20038828517（2900+5617）20049247587（2610+4977）（二）贫困人口的界定标准3、国际社会通行的贫困标准：1天1美元标准世界银行在20世纪80年代根据30多个国家的数据测算的，以1985年购买力平价计算，人均年收入低于370美元，一般称为1人1天1美元，即定义为赤贫或极端贫困目前全球低于这个标准的人口约有11亿，其中我国按收入计算约有1.2亿，约占10%（二）贫困人口的界定标准4、稳定实现温饱标准国家统计局对贫困监测数据进行了动态分析：在温饱线上，波动率在70%左右；在低收入线上，也要达到60%左右；只有当农民年均纯收入达到1300元以上，才能比较稳定。这样食品与非食品之比为4：6，进出波动幅度在10%以下。这个标准下的人口数量约为1.6亿。（二）贫困人口的界定标准2004年不同“贫困标准”下贫困人口规模示意图贫困标准人数未解决温饱贫困人口标准低收入贫困人口标准国际社会通行的贫困标准稳定实现温饱标准（二）贫困人口的界定标准中国贫困人口特征：区域性和集团性区域性：贫困人口主要分布在中国中西部的老区、少数民族地区、边境地区和特困山区，我们通常说老少边穷地区。在这些区域内贫困人口高度集中，自然资源和社会经济条件相似。（二）贫困人口的界定标准中国贫困人口特征：区域性和集团性集团性：贫困人口主要由一些农民、下岗工人、残疾人、少数民族等特殊贫困群体所组成。由于中国传统的城乡二元经济结构的影响，中国的贫困人口约有99%生活在农村。中国反贫困政策措施，更多是针对农村贫困人口的。二、关于我国扶贫开发的基本评价温家宝总理批示：“扶贫工作取得很大成绩，但任务仍然十分艰巨。”（一）扶贫工作取得很大成绩表现1：贫困人口大幅度下降中国官方数据：1978年到2000年，我国农村不得温饱的贫困人口由2.5亿下降到3200万，占农村总人口的比重由30.7%下降到3.4%。到2004年底，又进一步下降到2610万，占农村总人口的比例为2.8%。世界银行数据：在1991-2000年10年间，全球生活在1美元以下贫困人口减少了2.74亿，其中中国减少了1.51亿，占全球减贫人数的55%，占所有发展中国家的75%。二、关于我国扶贫开发的基本评价表现1：扶贫人口大幅度下降二、关于我国扶贫开发的基本评价（一）扶贫工作取得很大成绩表现2：贫困地区的基本生活条件得到很大改善2004年，国家扶贫重点县通公路、通电、通电话、能接受电视的行政村比重分别达97.5%、97.8%、90.5%、96.5%，自然村分别达77.6%、95.1%、64.4%和87.8%。97.50%77.60%97.80%95.10%90.50%64.40%96.50%87.80%0.00%20.00%40.00%60.00%80.00%100.00%通公路通电通电话接受电视国家扶贫重点县基本生活条件情况自然村行政村二、关于我国扶贫开发的基本评价（一）扶贫工作取得很大成绩表现3：贫困地区的社会事业得到一定发展2004年，中国人口自然增长率为5.87‰，比2000年下降了1.71个千分点。2004年，扶贫重点县劳动力文盲率为14%，比上年下降了1个百分点。7－15岁儿童在校率为93.5%，比上年上升了1.3个百分点。2004年，全国有333个县（市）开展了新型农村合作医疗试点工作，约覆盖10691万农村人口，实际参加新型农村合作医疗的农民8040万人。二、关于我国扶贫开发的基本评价（一）扶贫工作取得很大成绩表现4：探索出了一条政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫和全面发展的符合中国国情的扶贫道路。政府主导就是将扶贫开发纳入各级政府经济社会的总体规划；制定扶持政策，加大扶贫投入；建立工作机构，逐级落实责任。制定扶持政策:★1984年中国政府向全国发出了《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》★1994年制定了《国家八七扶贫攻坚计划》★2001年又颁布了《中国农村扶贫开发纲要》二、关于我国扶贫开发的基本评价（一）扶贫工作取得很大成绩加大扶贫投入：20多年来，中央财政安排的专项扶贫资金由1980年的10亿元增加到2005年的130亿元，累计达到1277.8亿元。（图中扶贫资金包括中央财政扶贫专项资金、国债安排以工代赈资金、信贷扶贫资金）4239.563.576.798.5153.2238248285291050100150200250300亿元1986年1989年1991年1993年1995年1997年1999年2000年2001年2002年年份中央扶贫资金投入变化图二、关于我国扶贫开发的基本评价建立工作机构:各级政府建立相应的扶贫机构，逐级落实责任。二、关于我国扶贫开发的基本评价（一）扶贫工作取得很大成绩社会参与，包括中央国家机关和各级党政机关组织的定点扶贫，东部沿海发达省市对口帮扶西部贫困省区市，广泛动员社会力量参与扶贫开发。二、关于我国扶贫开发的基本评价中央国家机关和各级党政机关组织的定点扶贫二、关于我国扶贫开发的基本评价东部沿海发达省市对口帮扶西部贫困省区市二、关于我国扶贫开发的基本评价各民主党派、社会团体、民间组织、私营企业和志愿者个人积极参与贫困地区的扶贫开发各民主党派社会团体民间组织私营企业志愿者社会扶贫二、关于我国扶贫开发的基本评价（一）扶贫工作取得很大成绩自力更生，就是鼓励和支持贫困群众艰苦奋斗，在政府的支持下，依靠自身的努力，苦干不苦熬，改善基本生产生活条件，自己改变自己的命运和落后面貌。（左图为甘肃农民种植地膜玉米解决了温饱；右图为平山县西柏皮开发的梯田花卉园）二、关于我国扶贫开发的基本评价开发扶贫，就是在国家和社会必要的帮助和支持下，动员贫困地区干部群众，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，合理开发利用当地资源，形成自我积累和发展的能力，主要通过自身的努力来增加收入，解决温饱，摆脱贫困。（左图为福建省科技人员深入贫困户指导食用菌生产技术；右图为教授为农民上生猪养殖基础知识课）二、关于我国扶贫开发的基本评价全面发展，就是从多方面入手解决贫困问题，坚持把自然资源开发与人力资源开发、与基层组织建设、与计划生育、与西部大开发战略的实施结合起来。（左图为高山引来清泉水，苗家老幼笑开颜；右图为四川巴中地区在扶贫攻坚阶段修建的乡间公路二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：1.每年仍有相当一部分人口收入在温饱线以下，处于绝对贫困状态。一是居住分散。重点县覆盖的贫困人口（全口径）只占55%，比“八七”计划之初下降18个百分点；14.8万个贫困村分布在全国1861个县，只覆盖贫困人口76%。二、关于我国扶贫开发的基本评价艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：1.每年仍有相当一部分人口收入在温饱线以下，处于绝对贫困状态。二是贫困人口生存和发展环境差。连续两年生活在贫困标准以下的农户76%在山区，46%人均耕地不足1亩（０.０６公顷）。（左图为一户贫困人家的住房；右图为贫困地区孩子在教室学习）二、关于我国扶贫开发的基本评价艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：1.每年仍有相当一部分人口收入在温饱线以下，处于绝对贫困状态。三是贫困人口的自身条件差。表现在三方面：一方面是劳动力素质低；另一方面是贫困户子女受教育机会差；再一方面是相当一部分人缺乏劳动能力。（左图为一贫困家庭，男主人公常年患病，孩子没钱读书）二、关于我国扶贫开发的基本评价艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：2.基本解决温饱贫困人口的收入不稳定，处于潜在的绝对贫困状态。按官方标准衡量的贫困人口呈现“大出大进”态势，极易返贫，2003年，年人均纯收入低于温饱线的2900万贫困人口当中，有53.3%即1546万属于当年返贫人口，这也是多年来返贫率居高不下的主要原因。未解决温饱人口初步解决温饱人口二、关于我国扶贫开发的基本评价2.基本解决温饱贫困人口的收入不稳定，处于潜在的绝对贫困状态，呈现“大出大进”态势。图42003年前中国减贫与返贫人数变化示意图年份人数减贫人数返贫人数统计数据反映的每年收入低于温饱线贫困人口减少数量2003年返贫人口数量比减贫人口数量高出８０万二、关于我国扶贫开发的基本评价艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：3.影响贫困地区和贫困人口发展的基础设施十分薄弱。如2002年，重点县和非重点县行政村的通电率仅相差2.2个百分点，但在人均用电量上却相差4倍。（左图为贫困家庭通电后村民喜悦地看电视）二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：4.贫困地区与全国的差距逐步扩大1993年，国定贫困县农民人均纯收入488元，为同期全国平均水平的52.4%；2003年，重点县农民人均纯收入1582元，为同期全国平均水平的53.9%，绝对差距由433元扩大到了1354元。二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：图2贫困农民收入与全国农民人均纯收入平均水平比较2066256683982253293605001000150020002500300035001985年2000年2004年元国定贫困县水平全国平均水平二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之一，从贫困地区和贫困人口自身情况看：图31978-2004年我国农村基尼系数变化情况0.0000.1000.2000.3000.400年份农村基尼系数农村基尼系数0.2120.2270.3140.3130.3290.3540.360.36919781985198619921993200020012004二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之二，从扶贫工作和扶贫承担的使命来看：1.《中国农村扶贫开发纲要》要求尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，同时帮助初步解决温饱的贫困人口巩固温饱。2001年，我国未解决温饱贫困人口为2927万，温饱不稳定的贫困人口为6102万，到2010年的9年时间里，平均每年至少必须分别解决325万和678万。二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之二，从扶贫工作和扶贫承担的使命来看：2002-2004年我国解决温饱贫困人口的情况107-80290277208640-200-10001002003004005006007002002年2003年2004年万人解决温饱贫困人口解决温饱不稳定贫困人口二、关于我国扶贫开发的基本评价（二）任务仍然十分艰巨艰巨（挑战）之二，从扶贫工作和扶贫承担的使命来看：2.党的十六大将全面建设小康社会