公共政策分析的起源、特征与作用

1第三节公共政策分析的起源、特征与作用在公共政策学中，我们经常碰到政策科学（Policysciences）、政策分析（Policyanalysis）和政策研究（Policyresearch）等专业术语。在西方文献中，这些术语有时被当作同义词加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。在本课程中，如果没有特殊说明，则将对政策科学、政策分析和政策研究三个概念不加严格区分。一、公共政策分析的基本含义政策是一个古老的话题，政策分析却是一个全新的领域。在20世纪40年代末和50年代初，一些政治学家把微观经济学多年来对效率(O/I)问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架，并在此基础上创立了政策科学。这种理性的分析方法主要是指为了解决存在的问题，根据掌握的事实或数据，运用科学的方法与手段，寻求最佳的对策。经济学的分析方法具有这样一个假设前提，即固定的资源或投入，经由增加效益的有效途径，能够获得最高的产出。政治学家以此为据，先设定明确的目标或产出，然后寻求如何可以增加效率，即以最低的投入或最少的资源达到事先确立的目标。从这个意义上来看，政策分析最初实际上只是一种效率研究，它仅限于有助于决策的分析工作。政策分析的前期准备要涉及问题的确认和资料的收集，政策分析的最终目的是为决策者提供决策的依据。这种政策分析从50年代开始首先在军事领域得到运用，而在社会一般决策领域的普及则是60年代的事情。在这个时期，美国的兰德公司(RandCorporation)和其他一些以政策分析为主要工作的机构都是以这种政策分析的理念开展其研究工作的。这类基于理性原则的政策分析(投入——产出分析)在政策分析领域影响甚大，它构筑了现代政策分析的基础架构。然而，在实际操作过程中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程，而不考虑政策过程的其他环节。随着政策科学的不断发展，对政策分析一词的解释出现了多种不同的版本，各种学派所强调的研究重点也存在很大的差异。的确，社会的发展和变化不可能完全按照人为设计的逻辑进行，所以，学科发展过程中出现概念问题的“鸭嘴兽现象”也就不足为奇了。政策分析的范围目前看似已扩展到影响政策制定和执行过程的诸多因素，人们视其为“在政策领域创造、沟通和应用社会知识的复杂过程”。当政策分析一词被用作学科名称时，它所代表的含义就更为广阔。公共政策关注的是社会和公众的问题，那么这些问题是怎样被定义和构建2的？它们又是如何进入政府政策议程的？政府对此做了些什么和没有做什么？为什么要这么去做或为什么不这么去做？这么做会有什么样的结果？为什么会有这些结果？怎样对政策进行评估和修正？怎样进行贯彻和执行？这种对于公共政策本质、起因和结果的研究构筑了当今公共政策分析的主流。正如美国匹兹堡大学威廉·邓恩教授在其《公共政策分析导论》一书中所总结的那样：“政策分析是针对政策制定过程并在政策制定的各个环节中创造知识的一项活动。为创造和获得这种知识，政策分析家必须对公共政策的产生原因、结果以及其执行情况展开认真的分析和调查。不过，如此得来的知识仍然不全面，除非这些知识能使政策制定者及其他们为之服务的广大公众都知晓。只有当政策制定过程中的知识与关于政策制定过程的知识有机地联系在一起时，国家的行政、立法和司法三大权力主体，以及公共决策的目标群体才能够利用政策分析的成果来改善政策制定过程及其绩效。因为政策制定的实效依赖于对已有知识的检索和使用，所以知识的交流与政策分析的运用就成为公共政策制定理论和实践的核心所在。”1（1）公共政策分析是在政策过程中创造知识、交流信息的一项活动。（2）两类知识：政策制定过程的知识+政策制定过程中的知识（3）如何获得知识和信息：对公共政策的产生原因、结果以及其执行情况展开认真的分析和调查。（4）知识的共享与信息的交流：行政、立法、司法三大权力主体（政策制定者）+广大公众（政策服务对象）（5）政策分析的目的：优化政策制定系统，改善政策制定过程，提高政策制定绩效。二、公共政策分析的主要特征政策分析是一个由多种学科、多种理论和多种模型组成的综合研究领域，其特征主要表现在如下几个方面：①理论与实践的结合。进行政策分析主要出于科学和专业上的双重考虑。从科学角度而言，政策分析无疑有助于公共政策的制定和执行，从而进一步提高政府对社会的管理水平。而科学和专业却是两个完全不同的认知层次，前者的目标1[美]威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社，2002年版，第1——2页。3是探求理论知识，后者的目标则是运用这些理论知识去解决社会中的实际问题。理论与实践的结合是政策分析最为突出的特征。②跨学科的特点。政策分析具有跨学科的特点，从而成为各研究领域学者们共同关注的焦点。政策分析所涉及的学科包括政治学、哲学、经济学、心理学和社会学。除此之外，政策分析还要求了解与公共政策有关的历史、法律、人类学和地理学方面的知识。而量化技术和计算机科学带给政策形成、执行和评估的影响也被认为属于政策分析的范围。③多架构的研究方法。正像怀尔达夫斯基（A.Wildavsky）所指出的那样：“政策分析是一个应用性的边缘学科，其内容不是由学科界线所决定，而是由所处的时代及其环境与问题的特征所决定。”2政策分析的目的是结合各种具体情境运用不同分析模型，强调的是针对性和适用性。因此，政策分析不能视野狭隘，而要博采各种研究方法和学科之长。④广阔的研究背景和领域。在现代社会里，公共政策可以说已经渗透到社会的各个层面和生活的各个领域。人们到医院去看病，会受制于国家的医疗卫生政策；送孩子去学校读书，会受益于国家的义务教育政策；骑车或开车上路，需要遵守交通管理规定；过节燃放鞭炮，需要避开禁放区域。因此，公共政策分析涉及广阔的研究领域，从政治、经济、社会到国防、外交等，无不渗透政策分析的重大影响。政策分析作为政府决策的一个重要的辅助性工具，在社会的多个层面、多个领域发挥着越来越重要的作用。三、西方公共政策学的形成与发展政策科学（政策研究或政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。日本学者药师寺泰藏曾指出，政策科学之所以诞生于美国，是因为美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤3”。所谓适合公共政策学产生的土壤，主要是指当时的美国社会中具有适合公共政策知识产生的三个特别的环境因素：“第一个是行为主义；第二个是本世纪60年代开始出现的公害和社会问题等社会、经济环境的变化；第三个是政治学的理论问题。4”西方公共政策学的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革2AWildavsky,SpeakingtheTruthtoPower:theArtandCraftofPolicyAnalysis,LittleBrown,Boston,Mass.c1987.p15.3[日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，经济日报出版社，1991年版，第33页。4[日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，经济日报出版社，1991年版，第20——21页。陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第37——40页。4命”(德罗尔、里夫林语)、当代西方政治学的一次“最重大的突破”(国际政治学会主席K·冯贝米语)以及“当代公共行政学的最重要的发展”(罗迪语)。1、西方公共政策学的历史孕育作为一门研究政策相关知识（即公共政策过程的知识以及这一过程所使用的其他知识）的学科领域，政策科学源远流长。它的源头可以追溯到人类文明之初，因为有了公共事务的管理，也就需要政策相关知识的研究。西方学者拉斯韦尔等人认为，分析公共政策的专门程序和专业知识的出现，不仅与来自自治程度较高的部落的文明有关，而且也与世界的城市文明的扩展和分化有关。5我们可以从古代及中世纪的历史典籍中找到大量关于政策及政策相关知识研究的论述。（1）产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典（HommurabianCode）可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等。在古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”（柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师）；从柏拉图、亚里士多德、马基雅维利等西方圣哲先贤的哲学和政治学著作中，可以找到大量的有关公共政策和政府管理的论述，如柏拉图的《理想国》（神创等级论：第一等级哲学家；第二等级武士；第三等级农民和手工业者；正义国家论：人们各守其位，就是实现政治正义。）、亚里士多德的《政治学》（人是天生的政治动物；政体分类：君主政体、贵族政体、民主政体、专制政体、寡头政体；最好的城邦政治就是以中产阶级为基础的民主政体。）、马基雅维利的《君主论》（政治关系的基础是财产关系；狐狸——狮子说。）等。（2）在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的很多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。统治者注重权势稳定，强调安邦治国，因而重视政策制定与执行等朴素的政策思想。如，“世异则事异，事异则备变”的政策应变；“不患寡而患不均”的政策倾向；“惠民”、“养民”的政策传统；“重农抑商”的政策主张；“以民为本”、“政在得民”的政策原则；“天时”、“地利”、“人和”的政策管理；“政通人和”的政策功能；“无为而治”的政策方案，等等。另外，统治者赏识谋臣贤士，重视智囊制度，得天下英才而辅佐之。最早进行政策咨询的智囊上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战5HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,p9-13.5国时期群雄争霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记录了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和经验。中华民族为人类留下了丰富的政策思想遗产。（3）中世纪城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识以及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据马克斯·韦伯（MaxWeber）的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等，他们是专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官以及人文主义的文学家等在政策制定中的作用也相当突出。当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。（4）到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后又以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东西让位于科学，这反映了经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。新方法应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研成果来控制和管理社会。（5）进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科，如经济学、社会学、政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这些教授学者从事专门的教学科研，他们也为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业化的社会科学家，对政策制定的6实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学家在威尔逊政府和胡佛政府时期