德国欧洲政策之研究

德國歐洲政策之研究沈玄池國立中興大學國際政治研究所壹、前言德國為成立於1952年的歐洲煤鋼共同體以及成立於1958年的歐洲經濟共同體與歐洲原子能共同體六個原始會員國之一，參與歐洲統合（EuropeanIntegration）運動甚早，而且亦十分積極。不過，就以其對歐洲統合運動所採行的政策，即所稱的歐洲政策（Europapolitik）而言，自前述三個共同體之成立以迄兩德統一，也就是歐洲共同體（以下簡稱歐體或為了文字之順暢起見而稱為共同體）會員國正為建立歐洲聯盟而展開談判之前1，德國之歐洲政策與二次大戰之結果密不可分，而且亦與美國與蘇俄在意識型態與政治權力對抗有著密不可分的關係2。兩德統一之後，德國逐漸強調其所謂的新的外交政策，而亦使其歐洲政策發生了若干變化。「外交乃是內政之延長」，德國之歐洲政策除了受到國際因素的影響之外，事實上亦受到其內部因素之影響。究竟德國在統一之前，其歐洲政策之主軸為何？兩德統一之後，其政策又有那些改變？影響德國的歐洲政策之主要因素為何？德國推動其歐洲政策之主要問題癥結為何？未來展望又是如何？這就是本文所欲探討的重點。德國之「歐洲政策」，就廣義而言，其所包含的應是德國對歐洲的政策之總稱。不過，就問題之重要性以及就德國政府之重視程度而言，其所謂的「歐洲政1歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體與歐洲原子能共同體於一九六九年因機構合併條約之生效合併稱為歐洲共同體。會員國則於一九七三年因英國、丹麥與愛爾蘭之加入增為九國；一九八一年希臘之加入增為十國；西班牙與葡萄牙於一九八六年之加入而增為十二國。一九九三年十一月因歐洲聯盟條約（即俗稱之馬斯垂克條約）生效，會員國之合作機制擴及外交、安全以及內政與司法範疇，名稱提昇為歐洲聯盟。會員國亦於一九九五年一月一日因奧地利、芬蘭與瑞典之加入而增為十五國。2PatrickMeyer（1999:565）。策」，應是德國對歐洲統合或是歐洲聯盟之政策。由於歐洲聯盟今日之整合已涵蓋經濟、貿易、財政、農漁業、環保、交通、競爭、外交安全與內政與司法等方面，幾乎已是無所不包，我們無法於此對德國針對不同範疇的整合之政策一一加以討論。因此，於此所稱之歐洲政策，除了是德國對歐洲統合運動之基本政策之外，另外亦包含其對特定議題之政策。本文擬以馬斯垂克條約談判為界線分成兩個時期，除了探討德國對歐洲統合之基本立場之外，另外亦分析德國對歐洲統合的幾項最重要議題之政策，包含歐洲聯盟之擴大、在共同體架構下對主要政策整合之政策、共同外交暨安全政策（CommonForeignandSecurityPolicy，以下簡稱CFSP）之推動以及建立歐洲經濟暨貨幣聯盟（EuropeanEconomicMonetaryUnion，以下簡稱EMU）等。由於資料來源受到相當大的限制，再加上所欲探討的議題涵蓋四十餘年以上，疏漏之處在所難免，尚祈不吝指正。貳、影響德國歐洲政策之因素蘭特諾（HowardH.Lentner）《外交政策分析》一書將外交決策的決定因素分成國外的決定因素及國內的決定因素3；而夏皮洛（HowardB.Shapiro）在其《外交政策比較研究》一書中，亦將影響外交決策的輸入部分（Inputs）分成其他國政策（otherNationsPolices）及體系轉變（SystemicChanges）兩個重要因素4。由於研究外交政策不像一般自然科學的研究，我們現有的只是準原理（Quasi-theory）或初步原理（pre-theory）5，再加上德國之歐洲政策不似傳統之外交政策，德國能參與歐洲統合，一定需顧及其法律依據。因此，筆者綜合前述分析法，而將德國歐洲政策的影響背景分成法律依據、內在因素與外在因素等三部份逐一加以討論。德國歐洲政策之法律依據歐洲法（Europarecht）以及德國之國內法一直是該國能夠推動其歐洲政策最3HowardH.Lenter,淦克超譯（1979:87-36）。4MatrickJ.McGowan;HowardB.Shapiro（1973:40-41）。5淦克超（1979）序言。主要的法源基礎。依其層級，區分為歐洲法與德國基本法與一般法律加以說明。歐洲法所謂的「歐洲法」，其所包含的非常廣泛，包括歐盟（歐體）會員國自1951年迄今所簽訂有關歐洲整合的各式各樣條約。其中以於巴黎簽訂的建立歐洲煤鋼共同體條約（巴黎條約）、於羅馬簽訂的建立歐洲經濟共同體與歐洲原子能共同體條約（羅馬條約）以及為了修改此些的機構合併條約（1967年生效）、單一歐洲法（1987年生效）、馬斯垂克條約（即歐洲聯盟條約，於1993年11月生效）、阿姆斯特丹條約（1999年5月生效）以及甫於2001年2月26日簽署而仍處於會員國依其國內法程序批准手續之尼斯條約等最重要。若將歐洲聯盟視為一超國家組織，或是往後之統合可臻至歐洲聯邦之境界，則現今之條約就如同一聯邦國之憲法般，其性質有如會員國之母法，因此，其適用性應優於會員國之國內法。不過迄今，歐洲聯盟條約之適用是否優於會員國之國內法仍是一個十分具爭議性之問題，尤其是在德國。依國際慣例，經法定程序生效之條約，其效力應優於參與國之國內法6。然而迄今，德國已有多次對德國政府簽署歐洲聯盟條約違憲之訴。此些訴訟案，事後固然因聯邦憲法法院（Bundesverfassungsgericht）之駁回或判定為不違憲而告一段落，不過，因支持統合或不支持統合的各有其支持者，此種訴訟可能每隔一陣子就會出現一次。儘管如此，歐洲法仍是規範德國執行其歐洲政策之最直接，而且也是最原始之法律依據，由於其條文與內容眾多，本文不擬予以一一討論。德國基本法第23、24與88條基本法第24條依於1949年5月23日正式生效的德國基本法第二十四條第一項之規定，聯邦得以立法將主權讓渡（übertragen）於國際組織（ZwischenstaatlicheEinrichtungen）。其第二項則規範如下：「為維護和平，聯邦得加入互保集體安全系統；為此，聯邦得同意限制其主權，以建立並確保歐洲及世界各國間之持久6德國基本法第六條：「國際法之一般規則構成聯邦法律之一部份。此等規則之效力在法律之上，並對聯邦領土內居民直接發生權利義務」。此一條文之規範完全符合國際法之基本原則。不過，條約係只是國際法之法源之一，其效力是否一定優於國內法，仍是個爭議性的問題。和平秩序7。」由前述條文之內容可看出，德意志聯邦共和國於1949年成立之時，已在基本法，即是在其憲法之中明文規定德國可以為維護和平而加入互保集體安全體系，並且在經由立法程序將國家主權讓渡於國際組織。此一規範，提供了德國得以參加國際組織以及讓渡其主權予國際組織之法源基礎。由此，我們不難想像，德國在建國之後的兩年內開始著手與法、義、荷、比、盧等國展開建立歐洲煤鋼共同體以及稍後欲建立歐洲防禦共同體之談判。基本法第23條基本法第二十三條原本是規範德國基本法之適用範圍，以及提供日後德國其他部份（意指原東德地區）加入時適用之法源基礎8。不過，此一必要性因兩德統一之後已消失，因此該條文於兩德統一條約生效之前十天（1990年9月23日）被廢除9。然而卻在德國簽署了馬斯垂克條約之後，即是在1992年12月21日，在原23條的地方加入了歐洲聯盟條款10，直接提供了德國參與歐洲聯盟整合之法律基礎。所謂的歐洲聯盟條款，共分七項，主要目的為釐清歐洲聯盟、德國聯邦以及德國各邦之間之權利與義務關係。其中，第一項再度重申聯邦在聯邦參議院（Bundestrat）同意下得將主權讓渡出；第二項之後列規範德國各邦經由聯邦參議院參與歐洲聯盟事務等。毫無疑問地，基本法第23條已成了規範德國參與歐洲統合之最重要法源。基本法第88條基本法第88條為設立德國聯邦銀行（Bundesbank）最重要之法源。自1992年12月21日，德國修改此一條文，明白規定，聯邦銀行可將其職權讓渡於地位獨立自主的歐洲中央銀行11。7該條原始條文請見：BundeszentralefürpolitischeBildung（1994:24）。中文詳文則請見：羅志淵（1972:433）。8原始條文請參閱：羅志淵（1972:433）。9BundeszentralefürpolitischeBildung,op.cit.,p.95.10Ibid.11Ibid.聯邦法律依基本法第23條第7項之規定，有關各邦參與歐洲統合事務之施行細則須經由參議院同意之法律定之。因此，聯邦政府乃於1993年3月通過了相關的法律，茲分別說明如下：德國聯邦政府與眾議院有關歐洲聯盟事務合作法由於基本法第23條第7項之授權，聯邦眾議院於1993年3月12日依法定程序完成了「德國聯邦政府與眾議院有關歐洲聯盟事務合作法」（GesetzüberdieZusammenarbeitvonBundesregierungundDeutschemBundestaginAngelegenheitenderEuropäischenUnion）之立法工作12。此項法律賦予聯邦眾議院參與歐洲聯盟意識形成（Willensbildung）過程之權力，同時眾議院得委託授權其委員會，於適當時機提出其意見與觀點13。由於此一法律之通過，使得聯邦眾議院在歐洲統合的過程中不必再置身事外，而聯邦政府在參與歐洲聯盟事的談判過程中，而需處處顧及眾議院之立場。聯邦與邦有關歐洲聯盟事務合作法聯邦眾議院除了制定「德國聯邦政府與眾議院有關歐洲聯盟事務之合作法」之外，亦於同一天完成了「聯邦與邦有關歐洲聯盟事務合作法」（GesetzüberdieZusammenarbeitvonBundundLänderninAngelegenheitenderEuropäischenUnion）之立法工作14。依該法律第一條之規定，德國各邦經由聯邦參議院參與歐洲聯盟事務。基於此，聯邦政府確定歐洲聯盟事談判的立場之前，應即時給予聯邦參議院陳述立場之機會，以顧及各邦之利益（第三條）。前述法律共有十六條，對各邦與參議院參與聯邦政府擬定歐洲聯盟政策之方式均有詳細規定。由此項特有之合作機制，亦讓人不難看出在德國聯邦政府政治體制之運作下，聯邦參議院與各邦政府之重要性。聯邦政府與各邦政府有關歐洲聯盟事務合之協議12Hans-JoachimGlaesner,Europarecht（1999:20-21）。13Art.2GesetzüberdieZusammenarbeitvonBundesregierungundDeutschemBundestaginAngelegenheitenderEuropäischenUnion.14Hans-JoachimGlaesner,op.cit.,p.20-1.依「聯邦政府與各邦政府有關歐洲聯盟事務合之協議」第九條之規定，有關各邦參與以及報告之細節應由聯邦政府與各邦政府加以協商。為此，雙方於1993年10月29日達成了一項協議（Vereinbarung）15。依此一協議第一部份之規定，為顧及各邦之利益，聯邦政府在研擬定有關歐洲聯盟事務之計畫時，應以書面通知聯邦參議院。此外，聯邦政府亦在草擬相關計畫之前與各邦代表進行諮商等。在長達八頁，且共分八大部份的協議中，對邦與聯邦在涉及歐洲聯盟事務該如何協調與諮商均有詳細規範。由此可知，聯邦政府嘗試加強此一合作機制，擴大各邦與參議院參與歐洲聯盟事務之空間。內在因素爭取國家平等地位若將德國積極推動歐洲統合之動機回溯至建立煤鋼共同體、經濟共同體以及原子能共同體時期，則藉此爭取國家平等地位為其最原始之主要動機。德國在二次大戰戰敗之後，除了喪失了近十二萬平方公里的土地之外，16剩餘的部份亦由美、英、法、蘇俄所佔領。其中美、英、法佔領區同意合併而於1949年5月成立德意志聯邦共和國（即西德），不過，由於它是戰敗國，在國境內又有其他國家之駐軍，國家地位根本無法與其他戰勝國相提並論。因此，德國參與歐洲統合之最原始動機，一方面除了想藉由與其他主權獨立國家協商之機會，突顯自己為一獨立主權國，爭取平等之地位。另一方面，亦企圖藉此解決法國意圖染指德國薩爾蘭地區（Saarland）之問題17。德國欲藉參與歐洲統合替自己爭取國家平等地位