政策工具

政策设计与评估第五讲主要内容第四讲回顾小组汇报：公众在政策制定过程中的作用汇报内容总结与点评政策工具第四讲回顾常保国教授：中国特色的政府运行中国政府体系构成主体系统、支配系统、影响系统、附属系统当代中国政府体制特征“一仆二主”的双重负责制高度的中央集权性动态化的央地博弈模式差别化的地方政府影响力第四讲回顾常保国教授：中国特色的政府运行当代中国政府运行特点“一仆二主”的双重负责制“赶超战略”与发展型行政“差别政策”与渐进推进型行政“运动治国”与动员型行政“项目引导”与工程性行政“维稳至上”与压力型行政“领导意志”与人治型行政第五讲汇报内容总结与点评思考……一、在这一过程中，公众这一主体是独自发挥影响力的么？是否与政策系统中的其他主体形成了互动？二、能否进一步概括出公众参与政策制定的几种不同方式与路径？三、改革开放以来，公众在我国政策制定过程中的作用是否逐渐增加？如果有，有哪些原因？有哪些原因是更深层次的？第五讲政策工具工欲善其事，必先利其器——《论语》第五讲提纲政策工具的概念政策工具的类型政策工具的转型政策工具的组合政策工具的创新政策工具的概念内涵公共政策研究的两条路径政策过程理论政策工具理论政策工具组成公共政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施。一系列显示出相似特征的活动，其焦点是影响和治理社会过程的具有共同特征的政策活动的集合。政策工具的概念内涵政策工具理论以政策的结构性为立论基础，认为政策是可以通过一系列基本的单元工具的合理组合而建构出来的，并认为政策工具反映决策者的公共政策价值和理念。政策工具特点分类维度多样化根据不同的“分辨率”来划分层次具有一定程度的约束性政策工具的类型按层次分类：战略层、综合层、基本层综合层基本层战略层税收优惠、金融支持、教育培训、科技资金投入、政府采购、知识产权保护、贸易管制等科技规划纲要等科技中介大学科技园中小企业创新基金等政策工具的类型按政府所运用的资源分类：信息型工具建议、训练、报告、教育权威型工具执照、使用费、监管财政型工具补贴、贷款、资助组织型工具人事调动、组织变动政策工具的类型按政府对市场及社会各种事务的介入程度分类：自愿型工具宣传教育、家庭和社区引导、非政府组织、市场机制强制型工具建立法律法规、管制、利用国有企业或其他公共组织提供产品或服务、政府直接提供混合型工具信息和劝诫、利用税收或补贴来改变激励机制、产权拍卖等政策工具的类型政策工具的类型供给面、需求面、环境面环境面政策工具科技活动供给面政策工具需求面政策工具推动拉动影响供给面政策工具供给面政策工具主要包括人才激励培养、信息支持、科技基础设施建设、科技投入、公共服务等政策工具，为企业的技术研发提供支撑，从而推动企业的研发投入、研发进程和研发路径选择。另外，供给面科技政策工具还能对稀缺的科技资源进行分配，促进资源向有效率的地方流动。环境面政策工具环境面政策工具包括标准设计、目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权、法规管制等。此类政策工具的共性首先体现在对产品设计环节的影响，通过创立规范产品标准和要求，建立正式的法规制度，从而对产品性能产生规范性影响。环境面政策工具也体现在创造企业创新和成长的良好环境，促进企业之间的良性竞争，从而刺激更多新产品的诞生。需求面政策工具需求面政策工具包括公共采购、价格补贴、对外承包、贸易管制、海外机构管理等若干种。它主要直接作用于市场维度，其意义在于通过政府对新型科技产品的大宗采购或者价格补贴，为其提供明确稳定的市场，减少创新成果进入市场初期所面临的不确定性，激发创新主体的信心和决心，从而推动技术研发。典型政策工具工具类型典型工具需求面工具政府采购价格补贴贸易管制税收优惠示范工程对外承包技术标准政府采购工具类型典型工具环境面工具知识产权法规管制税收优惠目标规划人才培养工具类型典型工具供给面工具技术支持科技投入信息服务融资支持人才激励税收优惠政策工具的类型绝大多数政策工具在一定程度上都是可替代的。不同的政策工具在影响程度、成本和效率、公平程度、公众接受程度等方面有显著差异。有的情况下，意识形态、偏好或文化习俗决定了政策工具的选择域。【讨论】中国政府偏好什么类型的政策工具？为什么？政府管控（Command-and-Control）由政府直接实施且影响市场中的所有行为主体，如教育、培训、科技基础设施等由政府选择性实施且只能影响市场中的部分行为主体，如金融补贴、科技计划、税收优惠、配额分配等政府以优化市场环境为目标的规制性行为，如知识产权保护、法规管制等政策工具的转型政府管控（Command-and-Control）潜在的负面作用行政直接干预，由政府pick-winner直接补贴诱使企业盲目扩张产能，造成产能过剩政府官员出于“政绩”的直接干预，忽视区域特点和产业规律政府补贴形成“柠檬市场”政府管制政策工具也有其正面作用，一些政府管制政策工具可以有效弥补市场失灵，如政府对基础研究和共性技术开发的补贴有利于创新的实现，政府对风力发电的价格补贴等政策工具的转型市场激励（market-incentive）由市场自主发挥调节作用能够有效激发市场活力，减少市场不确定性潜在的问题企业偏好现有技术的开发和模仿而非新技术的探索现有技术过早形成主导设计，妨碍了更有潜力的技术产生在追求效率的过程中，造成公平损失政策工具的转型政策工具的转型科技基础设施科技计划教育培训研究税收优惠金融支持法规管制知识产权政府管控型示范工程消费补贴公共采购市场规划价格指导贸易政策市场激励型1、风电设备制造的国产化率2、光伏产业的补贴“作用点”3、新能源汽车的示范工程4、节能减排的任务分解与碳市场案例观察变迁轨迹：行政力量驱动激励市场需求案例1：风机制造自主研发补贴合资技术引进设置本地化率目标=50%-70%政府特许权招标长期市场规划设备研发补贴固定上网电价产品标准化开放市场，取消本地化率要求1970-19961997-20032004-20082009-now变迁轨迹：投资补贴电价补贴用户补贴案例2：光伏•金太阳工程，补贴业主•土地原料税收补贴•大量投机行为投资补贴•特许权招标•分项目、分区上网电价•刺激发电电价补贴•补贴分布式发电•免除安装、服务费用•意义：试验和示范用户补贴20092009、11、1320131999•科技攻关计划：清洁汽车2001-2005•863计划：电动汽车重大专项•科技支撑计划：清洁汽车2006-2009•2008奥运示范工程•十城千辆应用示范工程•以公共企业为推广目标（公交车、出租车）2009-2013•“十城千辆”应用示范工程•2010年补贴私人购买，2013年延续推广政策变迁轨迹：单一的研发投入研发+示范+推广案例3：新能源汽车变迁轨迹：任务分解+政绩挂钩碳交易市场的建设任务分解与政绩挂钩是典型的计划经济模式和举国体制模式，有其价值，但易于产生政策扭曲盲目追求“节能”数字，拉闸限电，强行关停高耗能企业案例4：节能减排节能减排任务分解“省-市-县-企业”碳交易平台和试点城市合同能源管理碳交易平台建设200720082009政策（工具）组合实际情况下，政策及其政策工具往往组合运用（policymix）但不同政策及其政策工具间可能有不同的互动作用：相互协调或相互冲突。例如限制药品最高价格的管制政策与扶持药品创新的政策冲突，因为新药价格往往较高，限制价格压抑了药品的市场需求。国有创投资本的金融政策与国有企业保值增值的考核政策冲突，因为创投资本具有天然的风险，但国有企业保值增值考核却使创投资本躲避风险。政策（工具）组合根据政策工具的结构论，这种互动可能发生在宏观战略层政策中层政策文件基本层政策工具政策组合的互动维度发生互动的维度不同政策领域：例如监管政策和创新政策不同政策目标：例如增加经济产量和提高经济质量不同政策原理：例如纠正市场失灵和防范政府失灵不同政策工具：例如提高存款准备金率和公开市场操作发行国债不同执行方式：例如条管政策和块管政策不同行政层级：中央政府政策和地方政策不同行政部门：例如对企业研发费用的界定，财政部、科技部、税务总局各自文件的界定标准不一.不同时间：新政策出台，旧政策还没废除。政策工具的创新为什么要创新？政策理念发生变化：从行政主导转向市场主导（发挥市场在资源配置中的决定性作用）LED产业补贴：补贴消费者而非生产者控制汽车减排：通过排量税来影响消费者的购买行为政策环境发生变化履行WTO协议：政府采购支持技术创新的方式从建立《采购目录》转向使用技术壁垒政策主体发生变化公众和媒体更多地参与政策过程：PX事件、孙志刚事件政策工具的创新创新类型政策工具作用的对象变化——光伏补贴生产者变为补贴消费者政策工具出现新的作用对象——补贴私人购买电动汽车政策工具的实施方式变化——新能源汽车补贴由中央直补企业，不再经手地方政府政策工具出现新的实施方式——电动汽车示范工程中各城市的不同运营模式全新的政策工具——碳交易市场建立、LED军令状政策工具的创新下图反映了软件产业实际税负的变化情况，可以看到软件产业实际税负一次次降低直到3%，远低于一般企业税负。企业税负水平变化图增值税率19981999200020012002171163税负（率）%一般企业税负软件企业税负1999年11月有关税收问题的通知2000年6月18号文2002年9月47号文增值税率19981999200020012002171163税负（率）%一般企业税负软件企业税负1999年11月有关税收问题的通知2000年6月18号文2002年9月47号文选择性政策的困境税收优惠政策是多方博弈的结果：政府从国家利益出发兼顾公平和效率，软件企业则单纯地希望减少税收。单纯对某一产业提供优惠性政策会导致选择性政策困境：行政机构过重的差别性政策和选择性激励不仅会对其他产业造成客观性的歧视和负激励，也会诱发被选择的行业对政府产生过高的期望和倚重，逐步丧失通过提高技术创新能力和管理能力获取市场的积极性。谢谢大家!