第六讲 公务员：制度框架与人事

第六讲公务员：制度框架与人事惯例一、日本公务员的种类和人数公务员约348万人国家公务员约59万人非现业国家公务员：约30.5万人现业国家公务员（国有林业）：约0.5万人特别机关职员（国会、法院、会计检查院、人事院）：约3.2万人自卫队：约24.8万人地方公务员约289万人一般行政部门约97.6万人福利部门以外的一般行政部门：约58.4万人福利部门：约39.4万人特别行政部门约152.9万人教育部门：约109.1万人警察部门：约28.1万人消防部门：约15.7万人公营企业等会计部门约39.4万人医院部门：约21.4万人自来水部门：约5.3万人下水道部门：约3.3万人交通部门：约2.9万人其他：约6.5万人•原注：1、地方公务员人数为2008年4月1日一般职地方公务员人数。2、国家公务员人数为2009年度预算编制人数。3、此外还有特定地方独立行政法人职员约0.3万人（2008年4月1日），和特定独立行政法人职员约5.8万人。•资料来源：、公务员的规模（每千人口中公务员所占比例的国际比较，1994年）国家日本美国英国法国行政职员数37717793注：行政职员包括国家公务员、地方公务员以及政府企业职员，不包括军人。表中所列基本上是1994年的数字。资料来源：日本政府总务厅编《总务厅年次报告书》（1996年版），大藏省出版局，东京1997。公务员的规模（每千人口中公务员所占比例的国际比较，2004—2005年）国家日本美国英国法国行政职员数39.871.674.888.7注：2004—2005年的数据。包括国家公务员、地方公务员以及国立、公立医院、学校、邮局、企业职员，不包括军人。资料来源：根据野村综合研究所《关于公务员人数的国际比较调查报告》（2005年11月）。一、日本国家公务员制度的特点•（一）精英主义和后期选拔模式的并用•1、精英主义（1）“差别录用模式”——“合格族”和“非合格族”•合格族——经由国家公务员录用资格Ⅰ类考试（或过去的高级甲等考试）合格被录用的公务员•非合格族——通过国家公务员录用资格Ⅱ或Ⅲ类考试后被录用的公务员。•参加Ⅰ类资格考试必须具有大学以上学历，参加Ⅱ类资格考试必须具有大专以上学历，参加Ⅲ类考试者必须具有高中以上学历。来源：名校国家公务员1类考试合格者出身学校（国立大学18所）大学2004年2006年2008年2010年东京大学498457417428京都大学221177161157东北大学67486161九州大学73595235北海道大学60625737大阪大学46445543名古屋大学30333429一桥大学33393526国立大学（续前）东京工业大学50465028神户大学42292928筑波大学20151813冈山大学14162514东京农工大学20191720广岛大学23161914千叶大学11熊本大学10金泽大学810横浜国立大学12公立大学2所首都大学东京13大阪市立大学181113私立大学9所庆应义塾大学85735958早稻田大学1258910171上智大学1112中央大学35232213东京理科大学30183720同志社大学1314立命馆大学36443613明治大学137法政大学813日本大学和大学生数国立公立私立合计学校数(2009年4月1日)86校77校595校758校在校学生数（2009年5月1日）621788136914208726328459651类考试合格者来自18所国立大学、2所公立大学和9所私立大学，学校数占全国大学数的3.8%。2010年，合格者中的37.38%的1类考试合格者来自东京大学。录用：名校中的名校优先（2003—2005年度实际录用情况）学校录用比例（%）学校录用比例（%）学校录用比例（%）东京大学56立命馆大学13广岛大学8京都大学45一桥大学46冈山大学25早稻田大学31名古屋大学7筑波大学29庆应大学41神户大学11同志社大学18北海道大学19中央大学27首都大学东京15九州大学24东京农工大学0明治大学6东北大学26东京理工大学0法政大学6东京工业大学25大阪市立大学0熊本大学17大阪大学18注：录用比例指的是，在该校通过国家公务员1类考试（行政、法律、经济类）者中，实际被录用者所占的比例。（2）合格族与非合格族的差异待遇：•1）管理体制不同。合格族的人事管理——由所属中央政府各省厅的大臣官房直接掌管非合格族的人事管理——（除个别已经升任重要职位者）一般由所属各局的总务课进行管理。2）晋升比例、速度以及高度不同：•1980年代，合格族大约占国家公务员总人数的4％，却囊括了中央政府各部门80％以上的课长职位。2009年度，课长以上职位的80%以上仍由合格族占据。合格族优先并无改变•2009年度各府省晋升至室长以上职位者中，合格族占半数以上。（249/450人）。•晋升时间合格族短十年左右。•课长以上职位者，80%以上为合格族。3）进修培训机会不等：•在公务员进修培训中，合格族拥有更多和更好的机会。（3）精英主义模式的评价•优点：确立起等级秩序，消除无效竞争；最大限度地利用人事行政资源、培养人对组织的忠诚感、责任心来提高行政效率。•缺陷：可能挫伤非精英集团成员的进取心；进入精英集团的人员，可能会放弃继续努力。•对策：在实行精英主义原则的同时，采取后期选拔和内部平衡的做法。2、后期选拔晋升模式•（1）早期选拔晋升模式——对在就职初期就表现突出的人员及时予以提拔、重用；只有在初期竞争中获胜的人才可以参加下一轮的竞争。•（2）后期选拔晋升模式——在就职后的相当长时间内实行同期同时晋升，在其职历后期再逐渐拉开差距。•合格族在大约在40岁左右（37.8-44.5岁之间）开始拉开晋升差距，而非合格族则平均在44.6岁（42-47岁）开始选拔晋升、拉开差距。（3）后期选拔模式的效用•日本的后期选拔模式的三大功效：•（1）有助于激励公务员长期保持勤奋工作的精神和对组织的忠诚。•（2）有助于促使公务员不断努力学习。•（3）有助于客观准确地对公务员的工作能力作出评估。3、注重公务员内部的平衡•同类公务员内部的平衡，如合格族内部或非合格族内部的平衡。（略）•第二种是合格族和非合格族之间的平衡。图：职位晋升管理中的平衡：双重马鞍型模式次官（副部长）局长40课长32副课长44岁26系长32岁22岁合格族非合格族18岁职位晋升中的平衡（2）：•据统计，大约有四分之三的工龄满25年、以高中学历考录的非合格族公务员在退职时晋升到了4级（系长或课长助理）以上职位，有40％多的人晋升至3级（课长助理或派出机关的课长）以上职位，有近10％的人晋升到了2级（省厅本部的课长、派出机关的部长）职位。（2）工资晋级管理中的平衡：•例如，6级公务员（相当于工作难度较大的科长职，而非合格族通常晋升至这一职位为止）的最高工资为42.16万日元，超过了11级公务员（相当于中央政府机构中部长或工作难度较大的处的课长职）的初任工资（41.14万日元）。（二）年功工资和累积回报的结合1、日本公务员工资制度的特点•（1）年功工资制•（2）公务员的职业收入实际上由三部分构成：工资+退职金+（再就业的报酬）•（3）晋升至课长级前，同年经同类考试进入的公务员的工资收入基本没有差别。从课长级开始，同期的公务员之间的收入，尤其是终身收入差距越来越明显。•（4）制度上有奖励先进的规定，但实际上日常考核与晋升、晋级之间的联系并不及时。•（5）对公务员终身就业收入影响较大的因素是公务员的退职年龄和级别。举例——•课长级：工龄未满25年者，其退职金仅为35个月的月收入（退职前）。工龄满35年，可拿到相当于62.7个月收入的退职金（合格族者，35年有望晋升至事务次官）。•工龄22年、年龄45岁、级别为课长的公务员退职金约为1574万日元。•工龄33年、年龄56岁、级别为局长的公务员退职金约为6286万日元。•工龄34年、年龄57岁、级别为事务次官的公务员退职金可达8347万日元。•（6）再就业（下凡）收入是公务员职业生涯总收入的重要组成部分。•（7）在员工就业生涯的各个阶段，其付出的劳动和他所得到的工资经常性的不相符合。员工要想完全收回其劳动力的价值的话，他必须一直工作到退休年龄。•（8）在职业生涯中积累起来的“经验”、“关系”也可以成为劳动力的重要报酬形式。这种累积回报方式对于那些已经在晋升竞争中失败、同时一时又不打算离开公务员队伍的人是否也有激励作用？•（1）拉开差距之前——管理者对一般公务员的考核和评估材料严加保密，一般公务员并不清楚上司对自己的正式评价。•（2）过了45、6岁——另外两个因素的激励作用日益明显。退职金、“心力内投”。（三）法治精神与人事习惯的互补1、日本公务员管理法制建设的特点•（1）分类立法在立法主体方面——国会立法，内阁（或总理府）立法，人事院立法以及政府职能部门立法等。在公务员法制规范的对象方面——将公务员分为国家公务员和地方公务员两大类；同时对从事不同行业和职业工作的公务员再进行进一步的划分，制定相应的法律、法规。（2）系统配套用于一般职国家公务员管理的法律：•《国家公务员法》•《职阶法》、《工资法》、《勤务时间法》、《补偿法》、《派遣法》、《育儿停职法》、《法人资格认证法》、《国家公务员共济法》、《官吏任免法》、《旅费法》、《宿舍法》、《有关公务员惩戒等的法律》、《恩给法》等。•具有行政法律效力的“人事院规则”。•针对个别职业公务员的特例法，如《检察厅法》、《检察官俸给法》。三是公务员的法治、法制意识较强•政－官－财愈合结构带来的腐败是一种深刻的结构和体制性腐败，它是在绝大多数公务员整日间克勤克俭、兢兢业业、拼命工作中的腐败。•大多数公务员在体制－结构性腐败中依然做到廉洁奉公，这除了管理制度和机制的作用外，与日本公务员普遍具有较高的法治和法制意识密切的关系。2、有意识地保留某些人事行政惯例•如：年功序列、奖励退职、单向交流、后期选拔、同期共升、轮岗培训、“合格族”优先等。（1）年功序列：•年功序列不仅是日本公务员制度中的一项惯例，同时也广泛实行于民间企业、政党、社团和其它组织之中。（2）单向交流体系：•在中央政府机关工作的国家公务员到地方自治体中去任职，却鲜有地方公务员到中央政府机关任职的事例。（3）集体行政：•处理公务的通常做法是在由法律确定的各省厅、局课的业务范围内，以班、组等为单位分配工作，在班组内一般根据各个成员的特点、能力分配具体职务，其具体职务的内容根据班组成员的变化和成员能力的变化随时发生变化。•此外还有后期晋升、累积报酬、长期雇佣等（此前已有分析）。（四）“大办公室”与非职阶制的联动1、“大办公室”的含义：•①条例上有关工作职责的划分只到处为止；•②有关职责的划分采用概括列举的方式，而不是采用逐条仔细列举的方式；•③纵向分工也不明确，工作繁忙时，领导往往将工作授权下属去做；•④公务员属于其所在的处、股，以合作的方式分担处、股的工作；•⑤大家在一间大办公室内办公。大办公室模式的优点：•①有利于同室人员的自律。•②有利于客观地评价每个人的工作能力和工作态度。•③有利于提高公务员的工作能力。•④有利于提高行政组织对环境需求的适应弹性。大办公室模式的问题——不符合法律规定的职位分类（职阶制）原则。•日本《国家公务员法》规定日本的国家公务员制度实行职阶制。但是迄今为止，除了在工资管理方面实行了职阶制原则外，在其他方面，包括晋升这一人事行政管理中的最重要环节均未实行职阶制。•主要原因有：第一，管理者认为，实行职阶制会降低组织的行政效率。第二，这种制度不符合日本的行政人事管理惯例。第三，公务员团体反对。三、日本公务员制度面临的问题（一）行政环境的改变•1、经济发展的持续低迷，导致企业组织规模无法持续扩大，因而无法接纳“下凡”的官僚。•2、不少企业开始放弃终身雇佣、年功序列之类的人事管理惯例，从而逐渐在政府行政机关以外形成一个劳动力市场，增设一条由外部劳动力市场评估公务员能力的渠道。3