第九章 财务行政

财务行政内容提要•一、财务行政概述•二、预算管理•三、审计管理•四、会计管理•案例与思考一、财务行政概述•（一）财务行政的含义•财务行政是政府、管理者等行政主体对政府公共管理或单位微观管理中的资金收支的管理活动。•财务行政具有以下特点：１．公益性。•２．多源性。•３．保障性。•４．纪律性。•５．勤俭性。（二）财务行政的作用•第一，预算管理通过国民收入的再分配，调节各阶层、各行业、各地区的收入比例，促进社会各领域的平衡发展。•第二，审计管理监督财政收支和财务收支的真实、合法和效益，保障预算资金和国有资金不受损害，发挥应有的作用。•第三，国有资产管理实现国有资产的保值和增值，发挥国有经济在国民经济中的主导作用。•第四，国家机构内部的财务管理规范和提高资金的使用效益，保障和促进国家机构的管理效率。•第五，事业单位内部的财务管理有利于教育、科技、文化、卫生和体育事业的发展。•第六，政党组织和社会团体内部的财务管理，有利于提高党费和会费的使用效益，接受党员、会员对党费和会费使用的监督，增强政党组织和社会团体的功能。（三）财务行政的任务•首先，从资金上保障中心任务和重点工作的完成。•其次，积极主动地从财力上支持政府和单位的行政管理的日常工作。•其三，在行政首长的领导下，与各部门共同努力，增收节支。•其四，严格执行财务行政的法律、法规和规章。•最后，为改革政府和单位的行政管理献计献策。二、预算管理•（一）预算管理的含义•预算是各级政府的财政收支计划，是经过各级代议机构通过的有法律效力或权威性的文件，是政府调节经济的重要工具。•（二）预算管理的体制和机构•（三）预算的编制•（四）预算的执行•（五）决算管理•（六）预算外资金管理公共预算管理公共预算管理的内涵•政治概念上：政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动；•行政概念上：政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。公共预算概述•公共预算的功能：控制、计划、管理。•控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。•管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。•计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。公共预算的目标•总额控制是指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。•配置效率将稀缺资源有效率地配置去实现公共利益，增进人民福利•运作效率是预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效第执行。•财政问责（financialaccountability）是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。公共预算的原则•一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合。要充分体现国家的政治、经济政策。一个国家的预算原则一般是通过制定国家预算法来体现的。公共预算的分类公共预算从其他角度从管理或方法的角度按收支管理范围按预算主体的性质分项预算绩效预算计划规划预算（PPB）目标管理预算（MBO）零基预算（ZBB）按预算计划的时效性总预算单位预算中央预算地方预算年度预算中长期预算公共预算程序•预算程序指预算的周期过程，它起于一个财政年度开始以前，而讫止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、预算执行和决算四个阶段。国家决算1999年以来的预算改革：迈向现代改革预算•部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算，“一个部门一本预算”。（1）采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。•（２）规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。•（３）积极稳妥第推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。我国预算编制审批程序人大财经委员会财政部门人民代表大会政府常务会议党委常务会议支出部门“两上两下”的预算过程编制方法•目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出。•１．人员支出和公用支出：定额管理•人员经费或公用经费＝定额×定员•定额依据：部门的职能和工作量；财力；往年支出标准；其他地区标准。•２．项目支出•３．绩效评价预算执行•我国预算执行存在的主要问题：•执行进度偏慢，导致大量的预算结转•收支过程中仍然存在违规行为•预算变更的随意性仍然比较大三、审计管理•（一）审计管理的含义•审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的行为。审计的分类•以审计主体的性质分类：国家审计和社会审计•以审计主体的从属关系分类：外部审计和内部审计•以审计对象为标准的分类：对国家机构的审计、对政党社团的审计、对事业单位的审计和对企业单位的审计等•以审计的内容为标准分类：对财税部门执行预算的审计、对银行经营国有资金的审计、对企业经营国有资产和资金的审计、对使用国有资金进行基本建设的审计、对使用国有资金开展社会保障事业的审计等。•以审计的范围为标准分类：全面审计和专项审计•以审计的时间为标准分类：事先审计、事中审计和事后审计。•审计的作用审计机关领导体制及上下级关系•国务院——外交部、财政部……审计署•省级政府——各厅、委、局……审计厅(局)•市级政府——各委、局………审计局•县级政府——各委、局………审计局•（二）审计管理的体制和机构•（三）审计管理的内容•（四）审计管理的程序•检查阶段•鉴定阶段•执行阶段中国国家审计程序•1、制定审计项目计划。审计机关应根据国家形势和审计工作实际，对一定时期的审计工作目标任务、内容重点、保证措施等进行事前安排，作出审计项目计划。•2、审计准备。根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。•上级审计机关对统一组织的审计项目应当编制审计工作方案，每个审计组实施审计前应当进行审前调查，编制具体的审计实施方案。•3、审计实施。审计人员通过审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，取得证明材料，并按规定编写审计日记，编制审计工作底稿。•4、审计终结。审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。•审计机关对审计组的审计报告进行审议，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。四、会计管理•（一）会计管理的含义•会计管理的基本要求•１．保障会计组织对行政首长的相对独立性。•２．配备高素质的会计人员。•３．制定和实施严密的会计管理的规章制度。•４．监督会计记录的真实性。•５．倡导会计工作的服务性。•（二）会计管理的体制和机构•（三）会计管理的内容审计风暴•中央部门问题金额巨大•审计结果表明，中央部门预算执行中，部门本级存在的问题金额293.79亿元，部门所属单位存在问题金额170.7亿元。目前已有10个中央部门整改审计查出的问题37.35亿元。•新华社消息，刘家义介绍，今年共审计53个部门，延伸审计368个所属单位。审计结果表明，中央部门预算执行情况较好，有97%的财政拨款预算能够及时批复，财政拨款支出完成预算的100.5%。一些部门还采取充实调整财务部门职能、开展财政财务培训、创新财务监管机制等措施，加强了预算和财务管理。这些部门在审计前开展了自查自纠，发现各类问题301个，已纠正5.49亿元。•但这次审计发现部门本级存在的问题293.79亿元。其中管理不规范问题占98%，违法违规问题占2%；属于2007年度新发生的问题占59%。主要问题是：•教育部、中科院等28个部门年初预算不细化、不完整和批复不及时等问题174．98亿元。•税务总局、广电总局两个部门重复申报项目、多报单位人数等多领预算资金3800万元。•统计局、质检总局等29个部门挪用财政资金和有专项用途的其他资金等2．63亿元。•贸促会、人口计生委等9个部门少计收入、虚列支出等截留、转移资金2．49亿元。•商务部、财政部等20个部门因预算编制不合理、项目执行进度缓慢等，2007年底共结余资金73．41亿元，致使这些资金当年不能发挥作用。•同时，审计还发现部门所属单位存在的问题170．7亿元。其中：管理不规范问题占76%，违法违规问题占23%，损失浪费问题占1%；属于2007年度新发生的问题占12%。•主要问题是：•水利部、知识产权局等15个部门所属的59个单位预算不细化、不完整和批复预算不及时等问题9．81亿元。•农业部、国资委等6个部门所属的8个单位重复申报、多报财政预算资金1530万元。•文化部、侨办等25个部门所属的71个单位改变资金用途、扩大项目支出范围等，挪用财政资金3．31亿元。•国土资源部、原劳动保障部等14个部门所属的30个单位采取隐瞒收入、虚列支出等手段截留、转移资金3．09亿元。•广电总局、卫生部等12个部门所属的14个单位违规收费或未按规定上缴非税收入33．64亿元。••地方政府违规情况严重审计报告指出，部分城市国有土地使用权出让金违规情况仍然比较严重。另外，在地方，中央支农专项资金管理依然存在资金分配分散、分配层次多及被挤占挪用等问题。•对11个城市及其所辖28个县（市、区）2004年至2006年国有土地使用权出让金审计调查情况表明，11个城市能够逐步健全土地市场管理制度，不断规范土地出让行为，加强出让金征收管理。•刘家义表示，11个城市的政府及有关部门正在整改审计调查发现的问题，已收回欠征和被挪用、出借、返还的土地出让金68.27亿元，收回歉收、被挪用的征地补偿资金和被征地农民社会保障资金2.93亿元。相关地方政府和部门正在建立、完善有关制度。审计发现的主要问题：•一是土地出让金征收管理和使用方面，有9个城市违规减免或以先征后返等形式变相减免出让金47.88亿元，占其出让金征收额的2%；7个城市有108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11个城市出让金征收额的3%；8个城市有1864.11亿元土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71%；10个城市挪用出让金83.73亿元，主要用于建楼堂馆所、弥补经费、对外投资。有10个城市欠征土地出让金173.27亿元，其中有的城市在用地单位拖欠土地出让金的情况下，违规为这些单位发放国有土地使用证。•二是土地出让方面，部分城市违规以协议方式出让经营性用地130宗计689.88公顷，“以租代征”农民集体用地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅。•三是征地补偿安置方面，截至2007年9月底，尚有3个城市未按照国务院要求制定被征地农民社会保障制度。少数城市还拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元，歉收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。•挪用救灾款涉金额2亿审计署调查情况表明，13个省（区）仍有一些部门和单位将救灾资金用于弥补行政经费、建设办公楼等方面。涉及金额达2亿元人民币，有关部门已追究30名负责人责任。•审计署审计长刘家义27日在十一届全国人大常委会第四次会议上作审计报告时说，2005年至2006年13个省（区）共筹集救灾资金167.57亿元，其中60%是中央转移支付资金。•此次共调查了13个省（区）本级、44个市、105个县和213个乡镇，走访了352个村和2675户受灾家庭。从审计