第11章 政府间财政关系

111.1财政体制11.2政府间职责的分工11.3政府间收入权限的划分11.4政府间转移支付11.5中国的政府间财政关系第十一章政府间财政关系211.1财政体制•财政体制规定了政府间财政关系。•所谓“财政体制”，是为了处理政府间财政关系，规定政府各级组织应承担的职责及其相应的财权财力所形成的制度。•现代市场经济国家多奉行财政联邦制，各级政府的财政相对独立，只对同级立法机构负责。具体说来，它包括以下三方面内容。：•财政支出责任的区分、•财政收入权的划分•政府间转移支付制度的确定311.2政府间职责的分工•政府（公共部门）的经济作用，体现在资源配置、收入分配和经济稳定三个方面。政府职责的区分，是政府间财政关系确立的基础。•16.2.1资源配置职能的分工•1．公共产品提供的分工D1D2Q1Q2QcABCDEP价格数量图15-1中央政府统一提供公共产品的福利损失4•从图中可以看出，福利损失的大小与两组居民的需求差异及各组需求的价格弹性大小有关。具体来说，需求的差异越大，福利损失越大；需求的价格弹性越小，则福利损失越大。因此，如果一国范围内各地的公共产品需求差异很大，并且需求的价格弹性又比较小的话，带来的效率损失就越大。•由此可见，如果各地对公共产品的需求存在差异，那么最好的办法就是由各地自己提供公共产品。中央政府统一提供公共产品，对于有着不同需求水平的地方会带来福利损失。52．蒂布模型蒂布模型，提供了另一种思路，这种思路不是从政府角度寻找解决办法，而是从普通百姓的迁移行为上寻找解决办法。它假设一国国家可以分成很多地区，每个地区都有相对应的政府收支组合，每个人都可以在一国之内找到自己所偏好的组合。这样，如果某人对当地政府提供的公共产品和税收不满，他就可以选择离开，到他所喜欢的地方去，即“用脚投票”（votewithone’sfeet）。63．分工的问题地方性公共产品，若它的提供带有外溢性，也会影响该地对公共产品提供。此外，当存在规模经济时，中央政府统一提供公共产品可以节约成本。区分中央政府和地方政府资源配置职能时应该考虑以下问题：（1）辖区间外溢性问题（2）公共产品提供的规模经济在财政的资源配置职能主要采取分权模式的基础上，中央政府也必须承担一定责任，以保证的效率原则的最终实现。711.2.2收入分配职能的分工•收入分配职能的目标是实现社会公平。在多级政府制度中，这一职能应主要由中央政府（联邦政府）来承担。由中央政府履行收入分配职能，就不会产生流动性要素在地区间的流动所带来的任何负面影响。811.2.3稳定职能的分工•市场经济下稳定职能也只能归中央政府，其原因如下：•1、稳定职能即政府的宏观经济调控职能，一般涉及总需求和总供给的调节问题。•2、稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余（经济衰退时期，扩大政府开支，减少税收，以扩张经济，形成财政赤字；经济增长过快时期，增加税收，减少政府开支，形成财政盈余。），而财政赤字，尤其是长期性大规模的财政赤字，大体上只有中央政府才能够实行。9•地方政府更多地平衡自己的预算，保持财政收支的大体平衡的原因：•（1）与中央政府相比，地方政府较难进入一国的资本市场。•（2）中央政府在国内发行的债券，主要由国内居民所持有，而地方政府的债券中有相当一部分由该地区以外的人持有，这部分债券具有“外债”的性质，还本付息时则意味着本地收入的向外流动。10中央和地方支出责任的划分内容责任归属理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务11中央和地方支出责任的划分（续）内容责任归属依据国防中央全国性公共服务外交中央国际贸易中央金融与货币政策中央管制地区间贸易中央全国性交通中央社会保障中央收入再分配、全国性公共服务对个人的福利补贴中央、省收入再分配、地方性公共服务环境保护中央、省地方性公共服务、外溢性对农业、工业、科研的支持中央、省、地方教育中央、省、地方卫生中央、省、地方警察、治安省、地方地方性公共服务供水、下水道和垃圾处理地方消防地方公园、娱乐设施地方地区性交通省、地方1211.3政府间收入权限的划分•11.3.1收入划分的基本问题•现代政府的主要收入来源是税收，因此政府间的收入划分，最主要是税收的划分问题；现代政府间财政关系（财政体制）的具体形式，常被称为“分税制”财政体制。•除了税收之外，政府的收入来源还可能有国有资产收益、收费、公债，等等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。我国目前在这方面的问题有些特殊，庞大规模的国有资产存在，只是经济体制转轨尚未完成的体现，但却产生了国有资产税后收益如何处置的问题。为此，目前中国的财政体制客观上还存在着如何分利的问题。13政府间税种划分的一般情况税种税基的决定权税率的决定权税收征管权税收功能与特征关税个人所得税公司所得税营业税A.单一环节B.多环节财富税资源税A.地区间分布不均匀的资源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC进出口贸易税流动性要素，再分配和稳定工具流动性要素、稳定工具税基可协调，较低的奉行纳税费用税基可协调，较高的奉行纳税费用再分配功能，税基流动调节税源不均衡功能14政府间税种划分的一般情况（续）注：表中C代表中央政府；P代表省等中间层次的政府；L代表省以下的地方政府。税种税基的决定权税率的决定权税收征管权税收功能与特征B.地区间分布均匀的资源财产税“有害产品”税使用费和受益税C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L税源分布均衡，且具有不可流动性税基流动性小，地方征管效率高有害产品的影响可能是全国性、地区或地方性的可能确定特定的消费者15•政府收费往往对应于公共部门所提供的服务。从理论上说，是哪一级政府提供的服务，就应该由那一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。•对于收入划分问题的解决，首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是，收入用于满足支出的需要。•通常认为，地方政府不应该拥有充分的和完全的财权，这样中央政府才能够对之进行调控，以维护一国的统一。地方政府和下级政府，要么在收支相抵之后留有资金缺口，需要中央政府和上级政府的转移支付，以抵补缺口；要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府和上级政府。16•地方政府和下级政府的财政资金缺口，或者所上解的收入规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要，地方收支应该大致相抵。•不同级别政府的收入应该根据其所承担的职责，所要实现其职能而定，基本做到“财权与事权相适应”。•但在实际中，一般是从收入本身的特性，以及政府的其他目标着手，划分政府收入的。通常这样划分的地方财政收入，是不足以满足地方财政支出需要的。中央政府和上级政府收远大于支。这样，地方财政和下级财政支出的不足部分，很大程度上要依靠中央政府和上级政府的转移支付得以解决。1711.3.2税收划分的两种基本思路•各级政府间的分税有三种方式：分税种，分税收收入，分税率。•税收划分主要有以下两大类：一是划分为中央税（国税）和地方税（地税）；二是划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。•18•征税的规模经济效应表明，如果由中央统一征税，可以节约征税成本。从理论上说，可以由中央统一征税，再通过总额转移支付的形式给地方。但是，这样做会：•加剧中央和地方政府之间财政的不配套（fiscalmismatch）程度•形成地方的“收入缺口”•中央通过转移支付，将自己的意志强加给地方，影响地方政府的资源配置的结果19•从理论上，税收分权方法大致有两种思路：一是根据税种本身属性，在中央政府和地方政府之间划分税收；二是根据受益原则确定税权。•若根据税种本身的属性划分税权，大部分税收收入应由中央政府征收。就国际上现行税制与经济的关系而言，它有利于征税的顺利进行，不会对经济行为造成过多的扭曲。但依此方法征税，不能保证地方以地方税收入承担较大比重政府支出责任的需要，带来以上所提及的问题。进一步看，现行税制征收的收入可能不足以满足支出的需要，将导致下一轮的增税，最终加重企业和个人的税收负担。20•按受益原则划分税权，要求各级政府应根据支出的需要课征收入，税收应与公共支出相对应。这种方法的不利之处，是它可能增加税收征管成本，但其有利之处是它符合“谁受益，谁付款”的原则，从而可以增加对地方政府经济行为的监督，从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。•根据财政联邦制的要求，应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，即依据受益原则划分税权，保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。21政府间税基分享•“税基分享”，指的是两个或两个以上级别的政府，在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：•（1）对某一税基，分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收；•（2）对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税的税率上，附加一定的比例或附加费的形式分享；•（3）只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。•选择何种形式，取决于对效率和公平的权衡。•财政收入的划分，不仅仅是要确定哪些税种提供的收入或哪些税收收入归中央，哪些归地方的问题，它更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政的相对独立性的问题。2211.4政府间转移支付11.4.1转移支付存在的理由•1．保证下级政府的支出需要•转移支付的具体做法有两种：•（1）纵向转移支付•（2）同级政府之间的横向转移支付•2．有助于地方财力均等化•3．有助于地区间利益的协调——推动一些具有外溢性的地方公共项目的投资•4．有助于上级政府对下级政府的控制2311.4.2转移支付的种类转移支付有条件转移支付（分类转移支付）配套转移支付——可用于解决正外溢性问题封顶配套转移支付无配套转移支付无条件转移支付24iiii某一公共产品其他公共产品ABOA1E1图15-2无条件转移支付前后地方政府的资源配置选择iiA2B1B2E'2A'B'iiii某一公共产品其他公共产品ABOA1E1图15-3地方政府在指定用途的政府转移支付前后的资源配置选择（1）iiA2B1B2E'2CA'B'O某一公共产品其他公共产品B1A1B2A3B3iiiiiiE1E2E315-4地方政府在指定用途的政府转移支付前后的资源配置选择（（2）CA'B'A2AB无条件转移支付给地方较大的选择权。有条件的转移支付，会约束地方的行为。中央政府在提供有条件的转移支付时，可以保证转移支付的资金用于特定的活动或用途，实现中央政府预期目标。因此，中央政府可能更偏向于有条件的转移支付。2511.4.3转移支付数量的确定•在美国，州收到的转移支付的数量，取决于当地人均收入、城市人口规模、州所得税的数量等因素。•决定各地可以获得多少转移支付的重要因素之一，是其税收努力程度，即所课征的赋税与税收能力的比率，意思是尽力征税。•分析转移支付的影响时，需要考虑“粘蝇纸效应”。经验表明，地方政府以政府转移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入会带来更多的地方支出，即钱投到哪里，会引起其他相关的更多支出。2611.5中国的政府间财政关系11.5.1中国财政体制概况•50年代至1980年，财政体制的实质都是统收统支，这种性质的财政体制，适应了计划经济所需要的高度集中统一的要求，为当时国家以指令性计划直接配置社会资源，提供了财政体制方面的基本保证。•1980年，中国进行了“划分收支、分级包干”，即俗称的“分灶吃饭”的财政体制改革。•1985年，财政体制实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的办法。•但一直到1993年底止，市场化改革前期的中国财政体制，基本上是不同程度的包干制。2711.5.2目前的政府间财政关系•中国于1994年起开始实行分税制财政体制。1．中央和地方事权及支出的划分•根据分税制