从审计角度研究高校科研经费的合理使用

魔域私服一条龙摘要：随着国家对科研经费投入的不断增长，高校科研经费在大幅度地增加。在现行体制下，高校对科研经费管理的目标是既要管理好科研经费的使用，也要服务于科研人员。本文从当前课题管理的现状进行剖析，结合实际，提出了实现高校科研经费管理目标的方法和措施，保证了科研经费的合理使用。关键词：高校；科研经费；合理使用一、引言随着国家对科研经费投入的不断增长，高校科研经费在大幅度地增加。从某高职院2008-2010年数据看，以纵向课题数据为例，每年数量平均增长172%，每年金额总量增长200%。高校的课题不论从课题数量、还是课题总金额都呈大幅增长的态势。越来越多的教职工成为课题负责人，一些课题负责人所掌握的课题经费也越来越多。但这些经费该如何使用，既能保护项科研人员的利益又能保护高校的利益是摆在我们每一个管理人员面前的难题。二、目前课题管理的现状（一）国家政策之间的矛盾1、多头管理造成的管理困难目前对于一般高校而言能下拨课题经费的部门有四种：一是国家行政部门，如交通运输部、住房与城乡建设部等国家级机关；二是省级行政部门，如科技厅、教育厅、财政厅、省质量与技术监督局、主管厅局；三是管理课题的专门单位，如863计划、973计划、支撑计划、自然科学基金委、社科联、教育科学研究院；四是各行业的协会和学会等。课题经费来源渠道的复杂，客观上也增加了课题经费管理的难度。目前能发布课题管理文件的国家部门主要有发改委、科技部、教育部、国家计委、国家经贸委、基金委以及一些省级行政部门。科技管理机构条块分割、政出多门，降低了科研经费的使用效率。多部门多渠道、多头分配科技资源，评价体系不科学，造成科研项目设置重叠、科研经费管理方法重叠。（1）关于能否提取管理费在文件《国科发财字[2005]462号》中明确规定“严禁从课题经费中直接提取管理费计入课题成本。”通知中还指出了课题管理费的具体含义。但在《财教[2006]219号》文件中在二十八条中规定：“项目经费的开支范围一般包括设备费、…劳务费、专家咨询费、管理费等”。以上两个文件中关于管理费的含义基本相同。（2）关于提取管理的比例在文件《教财〔2005〕11号》中规定：“目前项目管理费提取比例最高不得超过项目经费总额的10%”。但在财政部文件《财教[2006]219号》中规定课题管理费最高提取比例不超过8%。目前我国许多高校在课题管理费的提取、经费用于人员奖励等方面千差万别与政策的矛盾有关。2、课题经费管理要求的不一致造成的矛盾（1）经费资助方式与经费结余管理的矛盾在由科技部、财政部、国家计委、国家经贸委等部委2001年12月共同发布的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》中明确规定“课题资助方式分为成本补偿式和定额补助式”。定额补助式的“课题经费资助额度一经确定，不能调整”。由于成本补偿式较难实行，故目前课题的经费资助方式大都采用定额补助式。目前课题大致可以分为两大类：软课题与硬课题。软课题主要是指没有实际形态产出物的课题，是对人类行为和心理的操作等软技术所进行研究的课题。因此，软课题的直接成本很少，其直接成本一般不足拨款额的三成。硬课题的直接成本可能会超过一半。因此软课题的课题经费主要是对课题组成员的脑力劳动的补偿。在文件《教财〔2011〕12号》中规定“本着勤俭节约的原则合理安排支出，最大限度地减少资金的结存结余”。所以无论是从软课题的补偿还是该文件的规定看，课题经费有结余是不明智的。但在《国科发财字[2005]462号》中规定“对课题经费结余超过5%或结余在20万元以上的课题，必须将全部结余资金按原渠道上缴”。（2）课题结题必须及时进行财务结算的矛盾在文件《国科发财字[2005]462号》中规定：“严禁课题结题后不及时进行财务结算，及时进行课题验收、出具财务报告”但在《财教[2006]219号》中规定“专项经费预算安排可以探索实行‘项目先启动、依据成果后补助’等方式”。当课题成果已经完成后再补助课题经费，也就意味着课题结题时是不可能进行财务结算的。（3）课题经费资助方式与课题报销内容的矛盾在《财教[2006]219号》和在《国科发财字[2005]462号》中规定了课题经费报销内容的范围。但在课题经费定额资助方式及软课题直接成本较低的情况下，想获得课题经费对脑力劳动的补偿只能是收集一起允许范围内的发票报销。报销内容不一定真实的问题随之而产生。据吴晓波说，国外大学在做课题经费预算时分直接费用和间接费用两大类，间接费用占到实际费用的50%-70%，材料、福利都很多。直接经费中人员经费所占比例很高。但在我国人工费用还需通过其他途径支付。3、国家的课题管理政策与财务制度的矛盾（1）课题经费拨款的拖延造成经费报销的困难在四部委联合下发的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》明确“按规定及时足额拨付课题经费”。但在实际工作中，受主管部门、财政部门的影响，经费拨付时间远远滞后于课题的完成时间。有时课题已经完成近一年了，分批付款的最后一笔经费还未下拨。同时在探索实行‘项目先启动、依据成果后补助’等方式下，都将意味着课题业务发生时间与经费报销时间相比是不同的，可能经费报销时间比课题业务发生时间迟很多。很可能造成当年的票据需在以后年度报销的情况。因此，这与会计业务要求及时、准确地反映确认、报告是不符的。（2）课题经费拨款的拖延造成难以公务卡使用的困难由于课题经费拨款的拖延，课题经费尚未到账。当课题经费发生支出时，需要项目组成员自己垫付资金，然后课题经费到账时再报销费用。因此，在这种情况下是不可能用公务卡支出的。用公务卡支出只适合课题经费已经到账的情况下使用。（3）国库集中支付与课题制度的矛盾在各高校除了外来经费的课题外，各高校还会有自身立项的课题和一些配套的课题。这些课题经费是在上年度安排下年度的年度预算时专门在“其他商品服务支出”经济科目中预留出来的一块经费。但在执行国库集中支付时，核算中心要求将这些课题的报销内容包括在年度预算的正常的经济科目中，否则不能报销。（二）学校的科研能力与承担责任的矛盾每一所高校其主要职责就是教学与科研。对于学校来讲，科技经费的多少意味着这所学校的科研能力的大小，也就意味着学校品质的好坏。但学校的科研能力越强、科技经费越多，也就意味着学校所应承担的责任越大。《教财〔2005〕11号》规定：“加强科研经费管理，提高资金使用效益，是高校科技事业持续、健康发展的基本保证。各高校的党政主要领导，特别是作为学校法定代表人的校长必须高度重视此项工作”。《教财〔2011〕12号》规定：科研经费管理“明确高校学校一把手责任制”1、科研管理部门和财务管理部门的工作量与利益问题在科研业务管理上，科研处在项目考核、验收、评审中能以专家的身份从中获得一定的好处。但财务处是不可能的。因此从工作能动性上来说，科研处与财务处的工作意愿是相反的。2、科研管理部门与财务管理部门的责任问题从连续不断的国家关于科研经费管理规定的出台可以看出来，国家是比较重视的。这种重视主要体现在国家对科研经费的管理上。科研经费的管理主要由经费管理的最终单位——财务处承担。因此，从主观上讲，财务处并不愿因额外的工作任务而增加自己的管理风险，因此财务处总希望对科研经费管的越刻板越好——这样才能降低自己的管理风险。3、科研经费管理是科研管理部门、财务管理部门与审计部门的三方博弈对于科研处来说，科研项目数量、经费总量越多越多，这样才能更体现工作成果。对于科研人员来说，既可以在学校立项，也可以到协会学会中立项做科研，甚至可以直接与企业合作在企业里做项目。因此科研处不希望因管理方面的问题造成科研项目的流失。所以由于在管理重点与内容的不同，将造成科研处与财务处在管理上的博弈。加上审计处后就成了三方博弈。哪个部门更强势些，则这个部门将很大程度上影响其他两个部门。（三）在课题管理操作过程中的矛盾1、科研管理办法的更新不及时有些高校的科研管理办法五、六年才修改一次，对于经费管理中出现的新问题无法及时地做出明确的规定。按照文件的进行解释做出自己的职业判断是容易引起冲突的。2、科研管理办法内容不完善不管是研究型的高校还是教学型的高校，其主要任务都是教学工作。在大部分的高校科研管理办法中对课题研究时间未做出规范，有些老师花在课题研究上的时间很多，影响了正常的教学工作。有些老师花在科研上的时间很少，整天埋头教学，逐渐离社会、科技越来越远。还有些高校尤其是高职院校未对学生参与科研做出规定。3、在课题经费使用中实现经费预算与决算难统一4、许多老师对科研制度与财务报销制度的不理解造成报销困难，从而导致报销票据被财务部门退回的现象经常发生。三、如何促进课题经费的合理使用科研经费是保证科研项目顺利实施的最基本条件之一，科研经费管理是科研管理工作的重要内容，也是科学研究过程管理和目标管理的最佳结合，科研经费管理的最终目的是使项目资助方、项目承担人及承担人所在单位三方利益最大化。2010年11月，浙江省教育厅对某高职院的课题管理进行了审计，在审计情况汇报中明确提出“进一步修订、完善学院科研项目管理经费管理办法，做到既能服务学者、调动教师科研积极性，又能符合国家、省、市有关科研管理法规与规章制度”。教育厅的态度表明，高校既是课题的管理者，同时也是课题的服务者。不能为了管理而放弃服务的职能，要做到平衡发展。（一）国家课题管理政策中的高压线不能碰哪些是国家课题经费管理中的重点内容，哪些问题是科研人员不能碰的高压线，这是每一个人都需要了解的内容。做到这些可以防止一些科研人员触犯法律。国家某权威科研机构原主任助理兼任一家权威测评中心副主任因71万元的科研经费被“贪污并挪用公款”罪起诉。近几年来，各地都出现了许多因课题经费使用不合法而导致的刑事案件。虽然国家政策有许多冲突之处，但对于国家政策中三令五申明确禁止的行为则科研人员不能去触犯。1、不能有虚假课题的行为虚假课题是指没有课题研究内容与课题研究成果，但申报成课题的形式，其目的是为是转移、获得相应资金的行为。有些单位如一些企业，为了获取一定的额外资金，与高校老师合谋伪装成一个课题，将相应的资金划出企业，再通过课题报销等方式将资金变现为个人的收入、福利等。虚假课题还有一种是虚假的课题自筹经费。这些虚假的课题行为，性质较为严重，可能会被法院判处贪污罪。2、防止发生套取现金套取现金是指提取现金用于非实际用途并进行隐瞒真实目的一种行为。这种行为一般是指大额（十几万、几十万、甚至更多）的资金行为。其表现形式有虚假协作、虚假采购等。但其目的并不是为了课题协作与采购，而是为了逃避管理提取现金。这也是一种性质较严重的贪污行为。（二）好的课题管理办法既能做到对科研人员的规范也能做到对他们的保护2002年江苏省农业科学院的杜国平因贪污科研经费12.6万元，杜国平被南京市玄武区法院一审判处有期徒刑10年。起因是杜国平用课题经费购买小汽车所引起的。当年，浙江省某著名高校的老师用课题经费购买了小汽车，但结果并不像江苏省农业科学院这么严重。其问题的根源在于，该高校在课题管理办法中明确可以用课题经费购买小汽车。虽然该课题管理办法只实行了一年，但这从另外一个角度保护了课题科研人员。从本质上讲我们并不希望发生国家政策明令禁止的行为。学校课题经费管理办法制定的基本原则是修正国家政策的矛盾和弥补不足。将国家政策中不明确的问题在管理办法中予以明确，增强操作性反而便于科研人员的经费报销，从而保护科研人员。另外还可以减少财务部门、科研部门与审计部门之间的摩擦。在课题审计过程中，除明显的违法行为外判断一个行为是否合规，是看这种行为有无相应的依据支撑。如果没有相关的支撑依据则就有可能被认为是错误的行为。学校要制定统一、明确、操作性强的科研项目经费管理办法，要明确项目经费管理的主要内容、工作程序和各部门的工作职责。要对有关项目内容做出具体规定，如要明确劳务费、管理费的具体标准；对项目验收、资产验收等程序性内容做出具体规定；对项目的结余经费做出具体规定，明确项目结账时间、结余经费分配比例等。通过项目经费管理办法的制定，一方面充分调动调动广大科