陕西城地下空间开发利用

附件8陕西省城市地下空间开发利用“十三五”规划陕西省住房和城乡建设厅二〇一七年一月目录一、规划背景...................................1（一）发展现状................................1（二）主要问题................................2（三）面临形势................................3二、指导思想、基本原则和规划目标................4（一）指导思想................................4（二）基本原则................................4（三）规划目标................................5三、重点任务...................................6（一）完善地下空间开发利用规划体系.............6（二）明确地下设施建设空间管制................8（三）推进各类地下设施建设...................10（四）因地制宜地推进各城市地下空间开发........13（五）提高地下空间信息化管理水平.............15四、保障措施..................................16（一）加强组织领导...........................16（二）强化科技支撑...........................17（三）加大资金投入...........................17（四）广泛宣传动员...........................17附录一：名词解释.............................18附录二：陕西省地下空间资源评估...............21附录三：2020年陕西省各城市地下空间需求量预测.25附录四：陕西省地下空间竖向布局...............32附录五：地下功能与地上功能对应引导控制........32附录六：陕西省实施《中华人民共和国人民防空法》33-1-陕西省城市地下空间开发利用“十三五”规划科学合理地开发利用城市地下空间，是提高城市空间资源利用效率、增强城市综合承载力的重要途径。为合理有序开发利用我省城市地下空间资源，适应“十三五”期间城市地下空间开发利用需求，依据《城市地下空间开发利用管理规定》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）和《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等相关文件，特制定本规划。一、规划背景（一）发展现状近年来，国务院和国家有关部门就推进城市地下空间开发利用出台了一系列文件，提出了全面开展地下空间普查工作、加大地下空间规划管理力度、推进地下综合管廊建设等要求，为城市地下空间开发利用提供了有力的政策支持。2013年5月，省人大颁布了《陕西省城市地下管线管理条例》，为进一步加强我省城市地下管线管理，保障地下管线的有序建设和安全运行提供了法律依据，有力地促进了我省城市地下空间资源合理-2-的开发利用。全省城市地下空间开发利用类型呈现多样化趋势，逐渐从人防工程拓展到地铁、市政、商服、仓储等多种类型。据不完全统计，目前我省人防工程建设面积达756.61万平方米，地下停车场面积达到127.77万平方米，地下商业设施建筑面积约200万平方米，地下人行通道的面积达2.74万平方米，地下管线长约14253.1公里。西安地铁1、2、3号线运营线路达91.0公里，4、5号线正在加快建设。西咸新区已建成综合管廊约55公里，韩城市建成综合管廊约21.4公里。（二）主要问题1.地下空间开发利用的系统性不够。地下空间开发利用缺乏统一规划和有效衔接。一方面，地下设施建设相对零散，多为功能单一的停车场、人防工程和市政管线。另一方面，地下设施与地面设施缺乏统筹规划，衔接不够，甚至相互矛盾，造成安全隐患。2.部分地区城市地下空间开发难度大。我省城市地下文物埋藏普遍较多，从文物保护要求出发，地下空间利用需要开挖的深度较大，开发成本相应较高。如西安城区，文化层多在地下5至7米范围，地铁作业平台均在地表14米以下，部分地区已深入30米以下。此外，陕南和陕北部分城市由于受地质地貌条件影响，地下空间开发利用的难度也相对较大。3.管理体制亟需完善。目前，《建筑法》、《城乡规划法》、《道路交通法》、《土地管理法》、《物权法》和《人民防空-3-法》等法律及城市市政设施管理的相关法规中都有涉及地下空间开发利用与管理的相关条款，我省还颁布了《陕西省城市地下管线管理条例》，然而，整体上还未对地下空间的开发利用进行专门立法，地下空间开发利用在规划编制、建设管理、权属登记、工程质量和安全使用等方面的法律依据及制度建设方面尚不健全。此外，当前城市地下空间开发利用还涉及多个部门，多头管理和管理缺位问题同时存在。4.地下空间信息掌握不清。由于地下设施类型较多，管理涉及住建、国土、市政、交通、电力、防灾等多个部门，存在设施信息来源复杂、数据共享不足、统计口径和标准不一致等问题，致使大部分城市对地下空间开发利用基本现状情况掌握不全，信息普查工作难度较大。（三）面临形势随着城镇化快速推进和城市空间扩展需求的日益迫切，城市地表空间紧缺的问题日益突出，合理有序的开发利用地下空间是提升城市空间容量，提高空间资源利用效率和保护地下空间资源的有效途径。城市地下空间作为城市未来空间发展的核心内容，随着科学技术的不断发展，城市地下空间开发利用将逐渐呈现深层化、综合化和信息化的趋势。根据我省城镇化进程以及地下空间开发利用的现实需求，“十三五”期间我省城市地下空间开发利用将迎来新的发展契机，科学合理的开发利用城市地下空间，对促进新型城镇化发展，同步够格全面建成小-4-康社会，实现建设“三个陕西”的宏伟目标有重要意义。但是，目前我省城市地下空间开发利用仍处于起步阶段，城市地下空间开发利用面临现状利用情况不清，开发利用系统性不足，有关立法、规划和技术规范制定相对滞后，管理体制和机制有待进一步完善等挑战。二、指导思想、基本原则和规划目标（一）指导思想全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央及全省城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以实现全省地下空间规划和建设管理的规范化、科学化、高效化为目标，因地制宜、科学规划、合理布局、规范管理、统筹利用地下空间资源，着力提高城市综合承载能力，全面推进全省城市地下空间开发利用管理。（二）基本原则1.规划先行，协调发展。城市地下空间开发利用规划是地下空间开发建设的前提和依据，必须规划先行，在城市规划的各个阶段逐层落实地下空间开发利用的原则要求、发展目标和建设布局，协调好地下空间与地上空间开发利用的关系，确保地下空间协调有序的开发建设。2.因地制宜，分类指导。从城市地质地理条件、功能定位-5-和发展实际出发，综合考虑不同城镇地下空间开发利用条件和各类地下设施开发利用特点与建设要求，适度超前与量力而行相结合，因地制宜地推进城市地下空间开发利用。3.公益优先，平战结合。优先满足公益性地下空间开发需求，重点安排好地下交通、市政基础设施、人防等建设空间，切实保障公共利益。协调好人防设施与其他设施的功能兼容和转化利用关系，确保地下空间既能在平时作为民用设施充分利用，又能在战争和灾害发生时满足城市防护需求。4.政府主导，社会参与。理清各有关部门在地下空间建设管理中的职能定位，加强依法行政，做好对城市地下空间开发利用的统一管理。在规划管控下，充分发挥市场配置资源的决定性作用，积极引导和鼓励社会资金参与城市地下空间开发利用，促进形成开发利用地下空间的多元化投融资机制，实现城市地下空间可持续开发利用。（三）规划目标力争到2020年，城市地下设施信息普查工作全面完成，各城市地下空间开发利用规划编制工作基本完成，动态化管理信息平台初步建立，法律法规及技术规范体系逐步完善，地下空间开发利用管理水平显著提高。逐步建立与城镇发展相适应、地上地下相协调、科学系统的地下空间开发利用规划建设管理体系。——完善地下空间规划建设管理体制。逐步完善各城市地-6-下空间总体规划、详细规划的编制工作。健全完善地下空间综合管理体制，制定和完善规划编制、建设管理、投融资机制、权属管理、运营维护和信息更新等相关规定和技术规范。——统筹地上地下协调发展。加强地下空间开发利用同道路交通、人防建设、地铁建设等规划的衔接和协调，统筹地下各类设施、管线的空间布局，城市综合体、交通综合枢纽等项目基本实现地上地下空间同步综合开发，实现“平战结合、平灾结合、错时利用”。——促进地下空间开发建设稳步增长。推进多样化的地下空间综合开发模式，地铁（西安）运营里程达到200公里，全省地下停车库停车位占总停车位的比例达到60%，综合管廊（含缆线管廊）建设长度达到1200公里，地下商业设施建筑面积达到500万平方米，全省人防工程面积总量增加450万平方米，国家人防重点城市主城区常住人口人均人防工程面积达1平方米。——建立地下空间管理信息平台。基本完成地下设施信息摸底普查工作，并探索建立动态化的管理信息平台。地级以上城市全面完成地下设施摸底普查工作，其余城市应完成建成区范围内70%以上的普查工作。三、重点任务（一）完善地下空间开发利用规划体系1.推进城市地下空间总体规划编制工作。城市地下空间总-7-体规划作为城市总体规划的专项规划，应当与城市总体规划同步编制，将其主要内容纳入城市总体规划，并做好与土地利用总体规划衔接。城市总体规划已经审批但尚未组织编制城市地下空间总体规划的城市应当补充编制。城市地下空间总体规划应该在评价城市地下空间资源、预测城市地下空间需求的基础上，确定城市地下空间开发战略、开发层次、开发规模和空间布局，对城市地下交通设施、公共服务设施、市政设施、仓储物流设施布局及开发利用和居住区地下空间、历史文化保护区地下空间的开发利用做出规划安排，并提出城市地下空间综合防灾要求。2.做好地下空间详细规划的编制工作。地下空间开发建设前，必须完善涉及地下空间开发利用的详细规划。依据地下空间总体规划要求，补充有关地下空间开发利用的相关控制要求，提出地下空间开发利用规划及设计导引，指导地下空间开发建设。地下空间详细规划应对地下空间开发利用的各项控制指标提出规划控制要求，内容包括地下空间开发范围、深度、开发强度、使用性质、人防建设要求、出入口位置、互连互通要求、预留接口位置等内容。鼓励重点地区开展地上地下一体化城市设计，并将主要控制要求纳入控制性详细规划。3.促进地下空间规划与有关规划的衔接。有条件的城市应当对重点地区开展地上地下一体化详细规划和城市设计的编制-8-工作。地下轨道交通规划、地下管线综合规划、地下综合管廊规划、人防工程规划等专项规划应当与城市地下空间总体规划衔接协调。4.完善地下空间规划管理制度。涉及地下空间建设项目的规划条件、规划许可、规划核实，应当依据控制性详细规划提出地下空间开发利用的控制要求。（二）明确地下设施建设空间管制1.空间管制规划依据工程地质条件及地面建设现状，按照地下空间开发利用的适宜性，在城市规划建设用地范围内科学划分地下空间开发利用管制区。管制区包括禁建区、限建区和适建区。禁建区：是基于自然条件或城市发展要求，禁止开发地下空间的城市用地范围。城市规划建设用地范围内的地震断裂带、地裂缝、地面沉降、滑坡崩塌等地质灾害影响区，地下水资源、地下文物埋藏区、各级文保单位和文物保护点等的保护范围，以及由于地下空间开发利用可能诱发地质灾害或导致生态环境恶化的区域，应该划为禁止地下空间开发利用的禁建区。禁建区原则上禁止任何形式的地