公共预算决策中的间断均衡模型

公共预算决策中的间断均衡模型2013年05月21日09:40来源：《公共管理与政策评论》2012年1期作者：朱春奎严敏陆娇丽字号打印纠错分享推荐浏览量132【内容提要】间断均衡模型是公共预算决策理论的最新进展。本文通过对现有相关文献与研究成果的梳理，对间断均衡模型的理论基础与概念框架及其在公共预算决策领域的应用进行深入理解与探讨，并对其发展前景作出展望。【关键词】间断均衡公共预算预算决策【作者简介】朱春奎，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士生导师；严敏，复旦大学国际关系与公共事务学院；陆娇丽，复旦大学国际关系与公共事务学院。预算决策是公共预算领域长期存在的一个普遍问题，预算决策理论发展至今产生了理性主义、渐进主义与间断均衡(PunctuatedEquilibrium)三个重要理论(邝艳华，2011；Reddick,2003)。理性预算理论声称决策者会全面而系统地权衡备选项目的价值，渐进预算决策理论辩称决策者关注的是基数和边际调整，间断均衡理论则认为决策者是基于激起偏好的语境不同而转变注意力作出动态选择(Lewis,1952;Davis,Dempester&Wildavsky,1966；琼斯，2010；邝艳华，2011)。最早的理性主义没有意识到理性限度和政治过程而被渐进主义所取代，长期稳定的渐进预算结果和基数加增长的预算决策模式广为流传。但是，由于渐进主义无法解释非渐进变化的发生机制，分析方法上存在错误以及规范层面难以自圆其说，因此，间断均衡理论应运而生(邝艳华，2011)。作为一种独立理论，间断均衡理论既承认公共预算决策的渐进变迁，也承认公共预算决策的突发剧变(Robinson,2007；杨涛，2011a,2011b)：与渐进主义者的意见一致，认为政策剧变少有发生，对于任何既定政策，其大部分历史都是处于停滞状态(Lindblom,1959,1968;Wildavsky,1964,1992;Davis,etal.,1966)；与渐进主义反对者的意见一致，认为政策确实会经历剧变时期，虽然这些间断少有发生，但是它们在公共预算决策发展中占据重要地位(Padgett,1980;Thurmaier,1995;True,1995;Baumgartner&Jones,1991)。本文旨在通过对现有相关文献与研究成果的梳理，对间断均衡模型在公共预算决策领域的应用进行深入理解与探讨，并对其发展前景作出展望。一、理论基础与概念框架(一)理论基础长期以来，渐进主义范式在公共预算理论中占据主导地位。自20世纪80年代以来，一些学者开始抱怨预算理论无法跟上预算实践的步伐(Bozeman&Straussman,1982)。随着政策行动者的日益增多，政策过程呈现出高度动态、开放和政治化的复杂特征。在渐进主义看来，各种决策在本质上是保守的，停滞状态是组织与个人决策的典型特征(Lindblom,1959,1968)，即便预算过程的确会根据经济和社会需求发生变动，但是这只是渐进累积的结果(Wildavsky,1964,1992;Davisetal.,1966)，因此政策的实质性变化很少，因为有很多阻力在妨碍现状改变，使得政策的重大变迁罕见并有风险。但是，另一部分反对者的研究表明，预算过程的确会偶发非常剧烈的变化(Padgett,1980;Thurmaier,1995;True,1995)，典型案例是美国空间项目与军费的预算变化(Jones,Baumgartner&True,1998)。面对这一事实，渐进主义范式已经无力解释。在这一时期，对预算进行改进或改革的很多努力已经开始，比如对宏观预算、总统—议会协商预算、定量预算模型，以及其他研究视角的强调，而不仅仅是使用旧有的渐进主义范式(Kamlet&Mowrey,1987)。为了应对渐进主义面临的困境，鲍姆加特纳和琼斯(Baumgartner&Jones,1993)将间断均衡理论引入公共政策领域。间断均衡理论最初来源于生物进化的“间断均衡说”(True,Jones&Baumgartner,1999；特鲁、琼斯、鲍姆加特纳，2004)，由古生物学领域的艾尔德瑞奇和古尔德(Eldridge&Gould,1972)于20世纪70年代提出。该学说认为生物进化过程并非像达尔文所言是一个缓慢的连续渐变积累的过程，而是一种长期处于停滞或均衡状态、夹杂短期爆发性大规模灭绝和替代的过程(Robinson,2007;Gould,2002)。实际上，间断均衡理论中的“均衡”即是渐进主义状态，而“间断”则是指“大规模变迁”，间断均衡的概念正是对这两者的整合(Breuning&Koski,2006)。1993年，鲍姆加特纳和琼斯在《美国政策议程与政治的不稳定性》(1993)一书中使用生物学的“间断均衡”概念来描述公共政策变迁的间断现象，随后又在《重塑民主政治中的决策》(1994)一书中对其进行了集中研究。在间断均衡理论的研究初期，间断均衡的概念与生物学中的概念保持一致，即认为政策变迁并不是突变的，而是缓慢、渐进的，但比渐变更快。但是这一概念在2009年被正式修正(见表1)(Givel,2010)，认为政策变迁也可以是“剧烈的”和“强烈的”，并在“短期”内受到某一外部干扰(比如一件触发性事件)，之后又是缓慢递进的政策变迁(Baumgartner&Jones,2009)。间断平衡被定义为在长期相对渐进的政策变迁后，紧随外部刺激破坏政策垄断引发剧烈政策变迁的过程(Baumgartner&Jones,2009;Girel,2010)。与生物学的间断均衡不同，鲍姆加特纳与琼斯认为是各种外部因素和复杂性扰动导致政策垄断的间断，倾向于突变，或类似“强烈的”和“激烈的”政策变迁；制度因素，包括政策企业家、有限理性和政策垄断等是影响间断均衡的关键因素；发生政策变迁的场域是政府司法辖区。使用间断均衡范式意味着我们试图解释正反馈过程(如导致快速自我强化的变迁、减少稳定性和强烈的增长)与负反馈过程(自我修正、或导致长期稳定平衡行为的恒定过程)(Baumgartner,2006)。鲍姆加特纳和琼斯(Bamngartner&Jones,1993)假设政策变迁的间断均衡模式是政治制度中反馈过程的产物。这就将间断均衡理论与报酬递增和路径依赖的相关理论联系起来(Arthur,1992)。间断均衡模型力图整合与超越政策过程中的多元主义、有限理性和议程设置三个相互联系的相关理论。多元主义假设各种利益集团在政策产生过程中地位平等，资源均衡，因此公共政策实际上是各利益集团冲突与相互制衡的结果，政府在其中扮演中立与调停者的角色(Truman,1951)。这导致很多人认为多元主义必然趋于渐进与保守，过多关注于政策的长期稳定，而忽略了均衡中因剧变产生的中断。但事实上，多元政治系统带来分散的决策系统，多元主义恰好形成了开放的政策“场域”(Venues)，为政策变迁提供了条件(Baumgartner&Jones,1993)。间断均衡理论将雷德福(Redford,1969)关于宏观政治与子系统相区分的观点加以拓展(杨冠琼，2009)，认为政治系统如同人一样，具有有限理性(Simon,1977,1983)，无法在同一时间处理所有问题，因此，政策子系统的存在是允许政治系统并行处理问题的一种补充机制，确保大量问题能够同时在不同政策子系统中加以讨论和解决(Trueetal.,1999)。一般情况下，政策在子系统政治中保持均衡和稳定，倾向于形成政策垄断，为政策稳定/均衡提供保障。间断均衡理论强调政策过程中两个相互联系的元素：问题界定和议程设定(Trueetal.,1999)。民主是一种具有竞争性的政治制度(Schattschneider,1960)。因此，在宏观政治条件下，某些问题会主导议程，并在一个或多个子系统中引起变化。但是当问题在子系统政治中没有得到解决而引起高度关注时，该问题会由子系统政治进入宏观政治。由此形成不同的政策竞争，为政策间断/突变提供机会。间断均衡理论认为，善变的有限注意力是导致预算变化稳定和突变的根本原因。事实上，公共预算决策的间断均衡理论正是以注意力为驱动、以议程设置为基础，通过揭示注意力和制度相互作用的议程设置过程，来完整描述预算结果和解释间断均衡的预算决策过程，并认为这一过程会导致稳定的渐进变化，伴随偶尔的剧烈变化这一预算结果。与其他理论相比，间断平衡理论突出了长时期政策变迁中的非线性特征而得到广泛应用(杨涛，2011b;Dudley&Richardson,1996;Robinson,2006)。(二)概念框架为了整合政策间断与政策稳定的概念并对此作出有效解释，间断均衡理论提出了“破坏机制”的逻辑框架(见图1)。这一机制由政党、利益集团、选任官员和立法委员会等行动者组成(Baumgartner&Jones,2009;Givel,2010)。在此过程中，小规模和大规模的政策变迁来自于政策子系统和行动决策之间的互动，进而让稳定性与流动性或是短暂均衡等模式相结合(Trueetal.,1999)。其中，政策垄断、政策图景、决策者注意力以及制度性摩擦是理解政策间断均衡的核心概念。图1间断均衡理论框架图资料来源：杨冠琼(2009)，P.1621.政策垄断理解间断均衡的关键在于理解政策垄断的作用(Givel,2006,2010)。政策垄断是指在政策制定中，由最重要的行动者(统治集团或联盟)所组成的集中的、封闭的体系，他们倾向于把政策制定封闭起来，将其他参与者排斥在外，使政策变迁处于缓慢或停滞状态(Trueetal.,1999;Givel,2006)。比如在美国民用核政策中，利益集团、国会和官僚就组成政策垄断“铁三角”。其中权力意味着某一团体对另一团体的强制性(Bachrach&Baratz,1962)。鲍姆加特纳和琼斯认为，政策子系统倾向于对相关政策领域加以垄断；只有当这种垄断被新的参与者与团体打破时，才可能出现明显的政策变化(Baumgartner&Jones,1993)。政策垄断可以被建构，也可能崩溃。2.政策图景鲍姆加特纳和琼斯把政策变迁的“爆发”和政策的间断解释为政策图景(policyimages)与政治制度互动的结果(Baumgartner&Jones,1993)。政策图景作为理解间断均衡理论的核心概念，是指某个政策在公众和媒体中怎样被理解和讨论，通常与政策信仰和价值观相关，是经验信息和感情要求的混合物(Trueetal.,1999；特鲁等，2004)。政策图景在人们持续关注某个问题的过程中形成，可分为正面政策图景和负面政策图景。如果公众以正面的眼光来看待政策，则属于正面政策图景；反之，则是负面的政策图景。前者有助于强化政策垄断，而后者则会导致垄断崩溃。随着媒体报道、重大事件以及科学研究等的发生与变化，政策图景会发生转移。3.决策者注意力间断均衡理论隐含一种个人和集体决策理论(Trueetal.,1999；特鲁等，2004)。从决策的角度看，政策的大规模变迁，不是来自于偏好的改变，就是来源于注意力的改变。政策在稳定渐进的总趋势中之所以会偶发重大变迁，原因在于人们对公共政策问题的注意力是有限的，人们的关注焦点在不同时间是不尽相同的(Baumgartner&Jones,1993)。当政策反对者力图形成新的“政策图景”、利用政策多样化这一特征时，就会吸引新的参与者进入政策场域，对制度结构与议程设置产生影响，促使重大政策变迁在短期内发生。因此，政策图景的转移可以改变人们的注意力，破坏子系统中的政策垄断，并促使政策由子系统上升至宏观政策层面。4.制度性摩擦“制度性摩擦”是解释政策间断的又一核心概念。琼斯、萨尔金和拉尔森(Jones,Sulkin&Larsen,2003)认为，美国的政治制度把变化的政策偏好、新的参与者、新信息或者是人们对现有信息的或然兴趣等这些政策输入转化为一种政策输出，会大大增加政策转化成本，造成制度摩擦。这些成本包括信息成本、认知成本、决策成本和交易成本。间断均衡理论认为，所有组织都不同程度地包含制度性摩擦，制度性摩擦随着政策转化成本的增加而增加；