环境规划与管理第三章――手段

第三章环境规划与管理的手段环境管理的手段：法律、行政、经济、技术、宣传教育•指为实现环境管理与规划目标，管理与规划主体针对客体所采取的必需，有效的手段。一、命令型和控制性手段（一）法律手段1.法律手段的含义：为保护环境，管理主体代表国家和政府，依据国家环境法律法规所赋予的、并受国家强制力保证实施的、对人们的行为进行管理的手段。常见措施：行政制裁、民事制裁和刑事制裁。行政制裁——造成环境污染和破坏或其他伤害，但未构成犯罪民事制裁——造成环境污染和破坏致使公私财产或他人的人身遭受损害刑事制裁——严重污染或者破坏环境，造成人身伤亡或重大损失触犯刑法2.法律手段特点：强制性权威性规范性共同性持续性法律规范的构成（1）条件:法律适用于特定的范畴和情形（2）行为规则：法律规范最基本的部分（3）法律责任：违反法律规定的作为或不作为的后果不作为：指消极地不履行某种义务所要求的动作而危害社会的状态环境行政不作为的主要表现A.地方政府在环境监督管理实施过程中的缺位（1）环境行政征收中的政府缺位环境行政征收，是政府依据环境法律、法规的规定，为国家和社会公共利益之需要，以强制的方式无偿地取得行政相对人一定金钱或实物的具体行政行为，主要包括环境行政征税和环境行政收费两类。现阶段，我国环境保护领域的收费主要是征收排污费。排污费征收中的政府缺位主要表现为:一是未能做到对所有排放者全部进行征收，存在应当征收而未征收排污费的情况；二是未能全额收缴，特别是违反规定，减缴、免缴排污费。（2）环境行政监督管理中的政府缺位先建设后审批“三同时”常缺乏有效监管（3）环境行政处罚中的政府缺位主要包括行政罚款，责令限期治理，责令停业、关闭等B.环境行政立法领域中的抽象行政不作为这种不作为实质上是政府不依法行使法律规范性文件的制订、修改、废止的权力。建立与完善法律责任追究制度3.我国环境法体系的基本内容：宪法（26条）关于保护环境资源的规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”。纳米比亚红色沙漠纳米比亚是第一个把保护环境写入宪法的国家3.我国环境法体系的基本内容：环境保护基本法：是对环境保护方面的重大问题作出规定和调整的综合性立法，1989年12月26日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》。环境资源单行法：针对某一特定的环境要素或特定的环境社会关系进行调整的专门性法律法规，具有量多面广的特点，主要由以下几个方面的立法构成：土地利用规划法、环境污染和其他公害防治法、自然资源保护法、自然保护法等。环境标准：由行政机关根据立法机关的授权而制定和颁发的，旨在控制环境污染、维护生态平衡和环境质量、保护人体健康和财产安全的各种法律性技术指标和规范的总称。3.我国环境法体系的基本内容：其他部门法中有关保护环境资源的法律规范我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约和国际公约（二）行政手段1.行政手段的含义：指行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段。如责令关闭、停业、拆迁、限期整改等。主要特征：（1）权威性（2）强制性（3）规范性3.行政手段的主要手段环境标准污染物排放标准、环境质量标准、技术标准行政审批或许可证制度有关污染者的具体规定环境监测监测系统的的质量保证、记录保存、环境报告处罚警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留。环境影响评价环境影响评价报告表、报告书、现场评价其他环境、资源损害赔偿责任，保障赔偿，执行保证金3.行政手段的局限（1）难以适应市场经济要求（2）受主管因素影响程度大（3）容易造成行政关系混乱二、经济型和激励型手段1.经济手段的含义指行政机构依据国家的环境经济政策和经济法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益关系，规范人们的宏观经济行为，培育环保市场以实现环境和经济协调发展的手段。(一)经济手段•经济手段发挥作用的基本前提：企业因违反环境法律、法规所必须支付的用于环境保护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责任而获取的非法收入的额度。经济手段包括：（1）宏观管理的经济手段:指国家运用价格、税收、信贷、保险等经济政策来引导和规范各种经济行为主体的微观经济活动，以满足环境保护要求，把微观经济活动纳入到国家宏观经济可持续发展的轨道上来的手段。（2）微观管理的经济手段:指行政机构运用征收排污费、污染赔款和罚款、押金制等经济措施来规范经济行为主体的经济活动，强化企业内部的环境管理，以防治污染和保护生态的手段。2.经济手段的种类（1）收费与税收污染者支付的价格对环境污染的抑制作用增加地方或者国家收入作用环境税（EnvironmentalTaxation），也有人称之为生态税（EcologicalTaxation）、绿色税（GreenTax），是20世纪末国际税收学界才兴起的概念，至今没有一个被广泛接受的统一定义。它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。2.经济手段的种类（2）补贴根据WTO一揽子协议中《补贴与反补贴措施协定》(简称SCM协定)的规定，补贴是由一国政府或任何公共机构提供，使接受者得益的财政资助。鼓励削减污染为削减污染所必需的措施提供资助三种形式：赠款软贷款税收补贴WT0环境补贴政策补贴与反补贴措施协定协定关于环境补贴的规定如下：如果一个国家通过了环境保护的新法规，为了实现新法规提出的要求，某个企业必须对现有设备进行改造，这些改造对企业构成很大负担，则政府可以对此提供环境保护资助。这类补贴不可诉的条件是：(1)资助是一次性、非重复的；(2)资助数额在适应性改造工程成本的20％以内；(3)资助不应包括对辅助性投资的安装，试验费用；(4)资助必须与企业减少污染有直接和适当的关系，不应包括制造业能节约的成本；(5)资助应当是普遍的，所有能使用新设施或新方法的企业都应当能获得资助。绿色贸易壁垒是指在国际贸易活动中，进口国以保护自然资源、生态环境和人类健康为由而制定的一系列限制进口的措施。2.经济手段的种类（3）押金返还对可能造成污染的产品销售征附加费，当符合条件，例如把用过的或废弃的物品送到集中地，从而避免了污染，这笔费用可以退还。阻止违法或不适当地处置具有潜在危害的产品废弃物部分废弃物可以循环利用，节约原材料，降低成本对汽车残骸使用押金返还制度的国家有希腊、挪威、瑞典，其意图是促使人们放弃旧车，购买能达到更高排放标准的新车，同时还可以避免随处丢弃旧车，其返还率达到80%-90%之间。对金属罐使用押金返还制度的国家主要有澳大利亚、加拿大、葡萄牙、瑞典、美国，啤酒罐、软饮料罐等的返还率分别在50%到90%之间。对塑料饮料容器使用押金返还制度的有10多个国家，在各国的返还率均超过60%。对玻璃瓶的押金返还制度在OECD（经济合作与发展组织）国家应用得更加广泛，有近二十多个国家，主要适用的是啤酒瓶、葡萄酒瓶等，其中啤酒瓶和软饮料瓶的押金占销售价格的百分比较高，其返还率可达90%—100%；葡萄酒瓶和酒精瓶的返还率在60%到80%之间。对荧光灯管、清洁剂包装、涂料包装和汽车电池等实行押金返还制度的国家主要有奥地利、德国、美国，返还率在60%至80%之间。适用押金返还制度的产品应符合以下４个条件A.须是固体废弃物B.具有潜在污染性或可回收利用C.使用后的产品废弃物不具有或只具有较少的经济价值，适当的押金能起到激励返还的作用D.产品的使用是分散的，其废弃物一旦丢弃后不易收集押金的收取标准要考虑两个因素：一是可能产生的污染后果，即某一产品废弃物可能带来的污染后果越严重，则应收取越多的押金。二是押金的数额要足够高，才能对消费者形成激励，促使他们返还使用后的产品废弃物。３种押金返还制度：一、由回收系统返还押金生产者在销售产品的同时,向政府上缴押金,并将押金包含在价格中通过批发、零售环节销售,最终由消费者负担。当消费者把完全丧失或只有极小经济价值的产品废弃物交到政府指定的回收系统后,该回收系统将押金返还给消费者。这之前需要政府将从生产者那里收取的押金分配给各指定回收系统。存在问题：1．成本2．给消费者带来不便二、由批发商返还押金批发商在销售商品时，将押金包含在价格内，通过零售渠道最终由消费者负担，而消费者将产品废弃物交还批发商设定的回收点后赎回押金，再由批发商将收集的产品废弃物统一交到政府指定的回收系统进行处理。优势:政府只需面对批发商，其管理成本相对较低存在的问题1．执行成本高。2．零售商为了寻求更低的价格，可能会在区域外的其他批发商那里寻求货源，从而规避从区域内的批发商那里购买附加了押金的商品。3．可能由于每个区域对同一产品设置的押金不同，批发商会将回收的产品废弃物卖给区域外的回收系统，这样会导致对某一产品的返还率超过100％的情况。三、由零售商返还押金零售商在销售商品的同时收取押金，在消费者交还产品废弃物后返还押金，并负责将产品废弃物交到政府指定的回收系统。优势:给消费者带来便利。存在的问题：执行成本高返还的押金大于收取的押金因凭证保管不便而易受到消费者的抵制政府管理带来很大困难根据我国目前的情况，应当而且可以推行对电池（包括汽车电池、电力助动车电池等）、废旧荧光灯管、金属饮料罐、玻璃容器等的押金返还制度押金返还制度的完善BECDA1.推行经济激励制度4.采用适当的识别标志，便于产品的识别2.培育再生材料的市场3.对零售商返还押金，实行资格认证制度5.健全法律保障制度2.经济手段的种类（4）建立市场交易的对象一般为：排污权或循环利用的物质市场干预排污权交易责任保险形式排污权交易（pollutionrightstrading）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论，并首先被美国国家环保局（EPA）用于大气污染源及河流污染源管理。做法（1）由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量（2）推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权（3）政府可以选择不同的方式分配这些权利，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖90年代2007年11月10日2003年2001年9月2001年4月排污权交易在我国的发展引入排污权交易制度，最初为了控制酸雨国家环保总局与美国环保协会签订《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目江苏省南通市顺利实施中国首例排污权交易。交易双方为南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司，双方在2001—2007年期间交易SO2排污权1800吨。江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成SO2排污权异地交易。开创了中国跨区域交易的先例国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立四川省首个排污权交易中心将在郫县挂牌交易在本世纪才形成的全球碳交易市场发展迅速,交易额2008年有600亿美元,2012年可能达到1500亿美元,有望超过石油交易市场的规模,成为发展最快的金融产品2.经济手段的种类（5）执行刺激违章收费执行保证金碳交易是为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制。即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。我国环境管理现行的经济手段贷款优惠政策补贴政策减免税制度排污权交易(二)宣传教育手段宣传教育手段指