行政法与行政诉讼法概述1

行政法与行政诉讼法•陈智新•河北师大法政学院•2012-5•第一章绪论•第一节行政和行政法•一、行政与行政法的概念（一）行政行政一词源于拉丁语，通常是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理等活动。英文的表述为Administration，其含义也是“管理”、“执行”、“实施”等。从这个角度讲行政的范围非常广，如企业管理、教育管理等也在此范围之内。然而，行政法上所讲的行政，不是这种广义上的行政，行政法研究的行政是指为实现国家目的，国家行政主体对国家事务和社会公共事务运用决策、组织、管理和调控等特定手段执行国家意志的过程与活动,也称为公共行政。这个定义包括以下几层意思：（1）行政活动的主体是国家行政主体。在我国，国家行政主体不仅包括国家行政机关，还包括法律、法规、规章授权行使国家行政管理职能的社会组织。如行政机构、企事业单位等其他非行政机关的社会组织。由此可见，依国家机关的划分为标准来界定“行政”的概念是不严谨的。（2）行政活动的范围是国家事务和社会公共事务，而不包括行政主体为自身利益而从事的其他活动，如借贷、租赁、买卖等。也就是说，行政是专指行政主体以特定的手段对国家事务和社会公共事物产生作用的特定活动，而不是行政机关的一切活动。（3）行政是行政主体对国家与社会公共事务进行决策、组织、管理和调控等活动的总称。单纯地将行政归类为“管理活动”或“决策与执行”也是不适当的。正是以上诸方面，才将行政与立法、司法以及其他非行政机关的社会组织内部管理活动区别开来。为区别于这类公共行政，通常把其他社会组织对其内部事务的管理活动称为一般行政或私人行政。公共行政与一般行政相比较，存在以下区别：1、性质不同。公共行政具有鲜明的公共性质，其范围和对象是国家和社会公事务。而后者所涉及到的则只是局部的或个别的非公共性质的，一定范围内的事务。2、目的不同。前者的目的在于公共利益，而后者则是以追求个别、局部的利益为目的。3、手段不同。前者由于是行政机关代表国家行使的对国家和社会事务的管理，因此拥有许多特权。这里还涉及一个名词—行政管理。通常情况下行政与行政管理可以通用，但也有不少情况下是不能通用的：（1）是法定情况如行政法规与行政管理法规有很大差别；•（2）习惯的情况，如行政诉讼，不能称为行政管理诉讼。二者的主要区别在于一个层次问题，行政包括对行政事务的决策、调控、组织、管理等不同层次的手段。而行政管理则只是对行政事务的处理，通常是指执行的技术、方法等层次较低。•（二）行政的特征•所谓行政的特征是指行政自身所固有的内在规定性，是与非行政活动相区别的关键所在。一般说来，行政的特征有如下四个方面：•（1）国家意志性。行政既不是一般社会组织与公民个人的活动，也不是行政机关的民事活动，而是行政主体以国家的名义对国家和社会事务实施的决策、组织、管理和调控等•活动，体现了国家的意志，具有国家意志性。•（2）执行性。作为一种国家职能，行政主要是把法律、法规付诸实践，依据法律法规管理国家的内政、外交事务。国家作为一种特殊组织，其意志主要体现为法律，法规，然而法律、法规如不被执行，就成为一纸空文，毫无存在的价值。当然，行政中也有立法和司法活动，但这并不影响行政的执行性，行政中的立法、司法活动也都是围绕如何执行国家立法机关的法律、法规而进行的，是具有执行性的准立法、准司法活动。•（3）法律性。之所以说行政具有法律性，是因为一切行政活动都必须从属于法律，必须严格遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式，凡违法的行政行为都必须受到相应的法律追究，这是法治原则的基本要求和体现。•（4）强制性。既然行政是以国家的名义所进行的活动，体现与实现的意志也是国家意志，那么它的实施也就必然以国家政权的强制力为后盾，没有强制力的行政活动是不可想象的。•二、行政法•（一）行政法的涵义关于行政法的涵义，国内外学者从不同角度作了众多的表述，并且差别很大，比如从行政法的内容角度下定义，认为行政法是关于国家行政机关进行行政管理活动的各种法律规范的总称；从行政法的结构角度下定义，认为行政法是关于国家行政机关及其行为以及对行政机关及其行为进行监督的法律规范的总称。也有从调整对象角度下定义的，我们倾向于从调整对象角度出发给行政法下定义。我们认为，行政法是调整行政关系的法律规范的总称，即关于调整行政机关或法律、法规授权组织，在行使行政权进行行政管理过程中以及接受行政法制监督时所发生的各种社会关系的法律规范的总称。（二）行政关系及其种类•1、行政关系的含义•行政关系是行政法的调整对象。是指行政机关或法律、法规授权组织在行使行政权进行行政管理过程中以及接受行政法制监督时所发生的各种社会关系。行政机关或法律、法规授权组织在行使行政权，进行管理过程中必然会同被管理者——公民、法人、其它组织发生各种各样的关系，因为行政权本身的内涵就十分丰富，包括政治、经济、军事以及社会生活的各个领域。所以，这些行政关系也相当庞杂，同时又不具有确定性和规范性。行政法的任务之一就是在理顺这些关系的基础上，用法律规范把它确定下来，使其规范化。•2、行政关系的分类•（1）行政管理关系•行政管理关系是行政机关或法律、法规授权组织在行使行政权过程中与被管理的公民、法人、其它组织发生的各种关系。这类关系的主要特点是双方的法律地位不对等，行政机关或法律授权组织居于主导地位。•（2）行政法制监督关系•行政法制监督关系是指行政法制监督主体在对行政机关及其工作人员和其它行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。行政法制监督主体是指依据宪法和法律授权，对行政权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。行政法制监督关系的另一方当事人是行政法制监督对象，包括行政机关、法律、法规授权组织及其工作人员、其它行政执法组织和其它行政执法人员。其它行政执法人员，是指不具有国家公务员身份的，依照法律、法规授权或行政机关委托行使某种特定行政职权的人员。这类关系的特点主要包括：•①双方主体具有多元性；②关系的内容因具体参与主体的不同而具有较大的差别性；③行政法制监督主体在关系中占主导地位。•（3）行政救济关系•行政救济关系，是指被管理的公民、法人或其它组织认为其合法权益受到行政机关或法律、法规授权组织等作出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请行政救济，行政救济主体对其申请予以审查，并作出向申请人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。行政救济主体，是指法律、法规授权其受理公民、法人或其它组织的申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关。主要包括受理申诉、控告、检举的信访机关，受理行政复议的行政复议机关，以及受理行政诉讼的人民法院。信访机关设于各级人民政府和政府的有关工作部门，以及国家权力机关、人民法院和人民检察院。这类关系的特点主要包括：①存在三方主体，即被管理的公民、法人或其它组织和行政机关、法律、法规授权组织以及行政救济主体；②行政救济主体在关系中占主导地位；③部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。•（4）内部行政关系•内部行政关系是依法行使行政权的主体内部形成的关系，包括行政机关之间的关系、行政机关与其工作人员的关系、行政机关和法律、法规授权组织之间的关系等。内部行政关系的特点包括：①主体是多元的，关系的类别是多种多样的；②部分内部关系的双方主体处于平等地位；③关系受法律调整的范围和程度小于外部行政关系。•上述四种关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，其它关系都是由此导致和引起的。•（三）行政法的特征•行政法作为一门独立的法律部门，与其他部门法相比较，有着自己独有的个性，这些个性主要体现在形式和内容两个方面。•1．形式上的特征•（1）行政法没有统一、完整的法典。由于行政活动范围的广泛性、行政活动内容的易变性以及行政关系的复杂性、多层次性，使得行政法没有一部统一系统的法典。行政法律规范存在于层次不一的各种法律、法规乃至于规章等规范性文件之中，而大量的各种分散的单行法律文件构成了行政法系统，其法律形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及规章等，尤以行政法规和规章为多。行政法的这一特征有别于刑法、民法，虽然也有一些零星的刑事、民事法律规范散见于其他法律文件中，但刑法典、民法典毕竟包含了刑法、民法的几乎全部主要规范。实际上，人们也不可能制定一部统一的法典，使其内容既可以调整行政活动所触及的政治、经济、国防、外交、教育、社会安全和秩序等各种领域的管理，又可以对整个国家的政治、社会、经济、文化生活实行具体组织、领导和日常管理的活动，亦不可能制定一部能预见到未来各种情况、从而分别对这些情况作出相应规定的，并对之设定相应监督、制约机制的，具有较长稳定性的法典。当然，这也并不意味着行政法在局部上没有单行的法典。实践中，以一定领域内较为广泛的行政关系为其调整对象的单行法典也是很多的，如行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。•（2）行政法律规范数量繁多，表现形式多样。行政法与民法、刑法不同。由于民法、刑法通常只能由最高权力机关制定，所以其法律形式单一，文件有限。而依法享有行政立法权的机关，却不限于最高权力机关，还包括地方权力机关以及有权的行政机关。这种多头、多级的立法体制，就使得行政法的表现形式繁多，种类不一。•在我国，行政法的法源包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章，以及我国与外国政府签订的条约、协定，国家通过的法律解释、国家行政机关与执政党、社会组织发布的文件。这些规范性文件的数量以万计，且名目繁多。仅就规章而言，其名称就有规则、规定、办法、细则等。可见，行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量之多，是其他部门法所无法比拟的。•2．行政法在内容上的特征•（1）行政法的内容广泛、专业技术性较强•现代国家的行政活动的范围极其广泛，已不像传统的行政那样仅限于国防、外交、治安、税收等领域，而且还扩展到了工商、卫生保障、环境保护、劳动保护、社会保障、社会福利等新的领域。可以说行政法的内容已涉及到社会生活的方方面面，无怪乎西方学者将其喻为“从摇篮到坟墓”的全方位管理的法。另外，由于行政活动常常是一些面向未来的创设性活动，或者是对某些专业领域的管理活动，因此，在制定行政法规范时，就必须对未来可能发生的情况或某些专业性问题进行科学、客观的分析、预测和论证，因而使得行政法的内容体现出较强的专业技术性。•（2）行政法的规范内容易于变动•由于行政法所调整的社会关系是最具有动感、易变的社会关系，行政活动就必须不断地顺应客观形势的变化，因此用于规范行政关系的行政规范也必须不断地通过废、改、立的形式更新其内容，以适应变化了的社会关系。行政法的这一特点，是其他法律所不具备的。一般说来，法律规范都具有一定的稳定性。•（3）行政法的实体性规范与程序性规范总是相互交织在一起•民事法律与刑事法律都可以分为实体法与程序法两部分，而且国家对它们也进行了单独立法，使其分别成为民法、民事诉讼法与刑法、刑事诉讼法法律部门，但这对行政法却不适用。这是因为行政法的程序性规范并不仅限于诉讼领域，还包括行政行为的程序性规范，程序与实体常常集中于一个法律文件中。当然，这并不影响把某些共同的程序独立出来，作为统一的行政程序法加以独立。实际上，行政程序法作为行政法特有的一类行为规范，正逐步成为一个独立的法律文件。另外，尽管行政诉讼法可以单独立法，但由于没有统一的行政实体法典，因而行政诉讼法也常常包含有许多实体性条文。所以把行政法分为实体法与程序法两部分，几乎是不可能的。•（四）行政法的类型•为了揭示行政法的特征与实质，进一步把握行政法产生和发展的规律，以便更好地实施行政法，有必要对行政法进行分类。依据不同的标准，理论界将行政法分为以下几种类型：•1．一般行政法与特别行政法•根据行政法调整的对象范围的不同，将行政法分为一般行政法与特别行政法。一般行政法是用来调整一般行政关系的法律，如行政组织法、国家公务员法、行政处罚法以及行政程序法等。特别行政法是以特定的行政关系作为调整对象的法律，如经济行政法、教育行政法、