西方行政学说史 第二章

教学内容韦伯的官僚制理论1古利克的一体化行政思想3厄威克的系统化行政管理原则4怀特的理论行政学思想2福莱特的动态行政管理理论5•一、生平与著述马克斯·韦伯（MaxWeber，1864-1920）德国著名的社会学家、政治经济学家和官僚制度理论的奠基人。“组织理论之父”•代表作：《新教伦理与资本主义精神》《经济和社会》《儒教与道教》等。贡献：•他提出的官僚组织理论对后世产生了深远的影响马克斯·韦伯（MaxWeber，1864-1920）•二、官僚制理论产生的历史背景•德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着“明显的分裂”，“经济结构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配”。•二、官僚制理论产生的历史背景•作为这种现象的必然结果，德国的政府、军队以及工业企业中存在着复杂的组织结构和管理制度。•韦伯深刻地认识到这些制度的特点与缺陷，并对这些特征及缺陷产生的原因进行了全面细致的分析，从而提出了自己的组织理论——官僚制理论。•三、韦伯官僚制理论研究的重点•——社会或组织中人们服从指挥的基础。他认为在此处发挥作用的除了服从给人们带来的利益，还包括对合法性权力的信仰。•（一）权威结构理论与组织类型分析问题人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事？权力与组织任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不可能达到自己的目标。•韦伯指出，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力；而权威则意味着人们在接受命令是出于自愿。•仅仅靠强迫性的权力不足以维持长久的统治，稳定的统治必须从单纯依靠权力转变到以权威为基础的统治。权力与组织•权威意味着一种让被统治者心甘情愿服从的影响力，反过来说，即权力的运用必须得到被统治者的承认与拥护。权威的获得是通过被统治者权力来源的“合法性的信仰”来实现的•于是，强迫性的权力就转变为权威的命令权力——合法性的权力。“合法性的信仰”指存在与人们内心深处的、说服人们服从而非反抗统治者的信仰体系，它为统治的正当性提供依据。权力与组织权力与组织韦伯坚信，合法性的权力建立于支配人们社会行为的正当性与合理性的基础之上。人类社会存在的三种权力•神授权力（卡里斯玛型权力）：来源于别人的崇拜与追随•传统权力：由传统惯例或世袭得来•法定权力：(理性的)法律规定的权力神秘型组织、传统型组织、法理型组织权威的基础基本特点神秘化的组织基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础1、组织成员必须坚决服从领袖的命令2、组织内部管理的非专业化3、组织缺乏日常的、合理的经济支柱4、组织具有强烈的革命性5、组织的不稳定性传统的组织遗传下来的制度和习俗1、组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严2、组织权力的集中性与行使的任意性3、组织缺乏行之有效的行政管理4、组织行为缺乏经济理性的考虑5、传统的组织具有强烈的守旧性合理化-合法化组织组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系合法性意指组织权力——法定权力；来源于体现在章程中的理性规则体系合理性是就组织用于实现某种既定目标的手段而言，它仿佛一架精心设计的机器，意在执行某些特定的功能；而机器上的每个不见都可以发挥其最大的功效与作用。法定权力是行政组织的基础•只有法定权力才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于法定权力提供了慎重与公正。•原因在于：–提供了管理的连续性和稳定性的基础，使管理活动能够有秩序的进行–以“能”为本的择人方式提供了理性基础–领导者的权力并非无限，应受到约束•（二）官僚制及其特征•所谓“官僚制”是指建立于法理型控制基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织管理形式，它是一种理性地设计出来，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，以实现组织目标为功能的合理等级组织。•1、合理的分工•2、层级节制的权力体系•3、依照规程办事的运作机制•4、形式正规的决策文书•5、组织管理的非人格化•6、适应工作需要的专业培训机制•7、合理合法的人事行政制度官僚制的特征•（1）、人员任用的根据不应是信仰、籍贯、关系和性别，而应是工作性质的要求以及人员本身所具备的资格条件，包括学历、专业、经验和能力。•（2）、对于人员的职位应根据职位等级系统给予合理的安排，以使其能够在合适的位置上充分发挥其才能。•（3）、职务是通过自由契约关系来承担的。从原则上讲，人员按其特长可以自由选择每一个职位。7、合理合法的人事行政制度•（4）、每一个职务都有一明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识、能力和经验。•（5）、组织应有明确固定的货币工资制度，工资标准基本上是根据人员在等级系列中的级别、职位的责任大小以及年资和社会地位来确定的。•（6）、人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定。7、合理合法的人事行政制度•（7）、人员晋升的根据应该是人员工作成绩的大小和资历的深浅，而不应当看这个人是谁以及他有什么关系。•（8）、任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承。•（9）、行政人员不拥有任何获取其职位的手段并且不能滥用其职权。•（10）、行政人员在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。7、合理合法的人事行政制度韦伯的官僚制最高领导管理人员一般行政人员22•合理性•稳定性•普适性•严密性（三）官僚制的优点23•使组织缺乏适应社会发展变化的能力，从而造成组织的僵化•组织的自我封闭与本位主义（四）官僚制的缺点•（一）韦伯理论的社会政治意义•对旧的传统以及对经济发展的政治控制展开抨击，强调以知识和技能进行管理的必要，为德国扫除国家资本主义发展道路中的障碍做出了巨大的贡献。•（二）韦伯理论的学术意义•韦伯是以合理性与合法性为维度来考察社会组织的演变与特性的。为此，他区分了组织的三种理想类型，即神秘型、传统型与法理型。这一分析模式至今为学者们广为承认。•（三）韦伯理论存在的问题•第一，韦伯是以“经济人”或“理性人”来理解组织成员的•第二，韦伯关注的是正式组织，他没有意识到正式组织可能带来的弊端•第三，官僚组织的封闭性与缺乏适应性中国传统官僚制度与马克斯·韦伯论述的官僚制存在着根本的区别。我国现行的官僚制是作为一种古代官僚制的传承而存在的,相对于西方现代官僚制来说存在诸多缺陷。处于转型时期的我国，总体上处于官僚化不足阶段，因而不是要“摒弃”官僚制，而是应着力于如何以超越的眼光创新性地建构新型官僚制。（一）中国古代官僚制的形成与发展中国古代专制官僚制是建立在中国封建地主经济基础上的政治统治和社会管理形态,作为国家组织结构和形式,是人类社会在农业文明形态下最严密的统治和行政体制。中国古代官僚制是在中国封建地主经济的基础上建立起来的专制官僚制,不同于适应西方近代工业化发展的客观要求、根据法理型权威统治建立的与近代资本主义工业文明相适应的现代理性官僚制。中国古代官僚制首先是作为社会统治的根本制度而存在,同时也是实行社会管理的组织形式,前者决定后者。（一）中国古代官僚制的形成与发展303.儒家意识形态教化和忠于“特定对象主义”•2、以专制王权为基础的间架性设计1、政治权威中的精英主义（二）中国古代官僚制的特点31•第一,人格化倾向明显。•第二，理性精神的缺失。•第四,缺乏对制度、法律规范的尊重。•第三,国家公务员制度不完善。（三）我国官僚制存在特有的不足与缺陷是亦步亦趋还是跨越式发展?我们认为,我国当前的行政发展必须把学习与超越官僚制的双重任务放在一个统一的进程中考虑。第一以服务为导向，培养官员高尚的职业精神。第二•大力发展社会主义民主政治。第三不断完善社会主义法制体系，实行依法行政。第四提高官员的专业管理素质和技术水平。（四）韦伯的官僚制对我国行政组织改革的借鉴谢谢