吊销公司营业执照法律问题研究

吊销公司营业执照法律问题研究引言自20世纪70年代末、80年代初开始改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步确立并日益完善。伴随着这一过程中市场经济的不断发展，作为市场经济最普遍、最基本的主体——公司亦如雨后春笋般大量涌现。无可否认，在公司蓬勃发展的同时，公司违法现象也频频发生，公司因违法被吊销营业执照的现象也时有出现。由于种种原因，诸多被吊销营业执照的公司不进行清算，其营业执照和公司印鉴等证明公司主体资格的证件也无法收回。这种被吊销营业执照的公司在法律上处于“半死不活”的“休眠”状态，不仅大大增加了市场的不确定性，给市场体制带来种种弊端，而且严重妨碍了债权人利益的保护，使司法实践中产生诸多困惑。与实务界吊销营业执照和被吊销营业执照的公司大量存在不相协调的是，我国对被吊销营业执照公司的法律调整一直处于立法空白状态，相关的理论研究也相对滞后，司法实践更是认识不一、做法各异。因此，加强对吊销公司营业执照相关法律问题的研究，无论是就公司法理论研究的补白，还是就公司法实践的急需而言，都有着极其重要的意义。本文拟就此展开讨论。一、吊销公司营业执照的法律后果吊销公司营业执照究竟将产生什么样的法律后果，这是困扰理论界和实务界的一个重大问题。由于吊销公司营业执照产生的一系列问题，乃是引发于吊销公司营业执照这种行政行为，因此，在对这一问题进行回答之前，首先有必要就我国现行制度背景下公司营业执照的效力加以考察。（一）现行制度背景下我国公司营业执照的双重效力所谓营业执照，《法学大辞典》给出的解释是：“企业登记主管机关核发给企业的、确认其法律地位并准许其营业的凭证。……营业执照既是确立企业法律地位的合法依据，也是企业从事生产经营活动的合法证件和凭据，企业只有在营业执照核定的范围内从事生产经营活动，才能受到法律的保护。”《企业法人登记管理条例施行细则》（1988年11月国家工商行政管理局公布、2000年12月第2次修订）第37条则明确规定：“登记主管机关核发的《企业法人营业执照》是企业取得法人资格和合法经营权的凭证。”从学理上的权威解释和立法中的具体规定不难看出，在我国现行法律制度的背景下，公司作为一种企业法人，其营业执照被赋予了公司取得法人资格和经营资格的双重证明效力。1、营业执照是公司完成设立登记、取得企业法人资格的标志。根据《民法通则》的规定，企业经主管机关核准登记，即可取得法人资格。但随后出台的企业法律法规和规章、尤其是国务院和国家工商局出台的有关企业登记规则却将核准登记和签发营业执照紧密联系在一起，并将营业执照的签发或领取作为企业完成设立登记，取得企业法人资格的标志，日益凸显其对企业法人资格的证明效力，而逐步弱化了核准登记对企业法人资格的确认功能。及至《公司法》（1993年全国人大常委会通过、1999年修正）和《公司登记管理条例》（1994年国务院发布）出台，公司企业法人资格的取得已经转由单纯的营业执照来证明，核准登记已经蜕化为纯粹的程序法环节。正如《公司法》和《公司登记管理条例》所作的规定：公司登记机关对符合规定条件的，予以登记，发给营业执照，公司营业执照签发日期，为公司成立日期；经公司登记机关核准登记并发给《企业法人营业执照》，公司即告成立。2、营业执照是公司获得经营资格，可以从事核准登记范围内经营活动的凭据。《公司法》第11条规定：“公司应当在登记的经营范围内从事经营活动”；《企业法人登记管理条例施行细则》第28条也明确规定：“企业必须按照登记主管机关核准登记注册的经营范围和经营方式从事经营活动”；《公司登记管理条例》第71条则更具体地规定了公司超出核准登记的经营范围从事经营活动所应承担的行政责任。上述规定表明，在目前我国对经营范围采取的是全面管制政策。与其他的民事主体不同，“公司设立的自然目的就在于追求营利”。在这种全面管制的立法政策下，公司要通过开展经营活动谋求营利，就必须在取得法人资格的基础上进一步获得经营资格。而将营业执照的签发作为公司取得经营资格的凭据，则不仅在《企业法人登记管理条例施行细则》第37条里有明确的规定，在工商行政管理部门的具体执法过程中也时有体现。例如，2000年12月4日公布的《国家工商行政管理关于企业登记申请后不领取营业执照如何出理问题的答复》（工商企字[2000]第89号）中就规定：“对企业登记申请核准后，企业登记申请人未领取《企业法人营业执照》就开展经营活动的，应当按无照经营予以处罚。”有学者把这种将营业执照集法人资格和经营资格的证明效力于一身的企业登记制度，称之为“统一主义”立法模型，并在对其进行理论检讨的基础上，指出这种立法模型将公法和私法领域的问题混为一谈，视营业执照为企业取得主体资格和经营资格的凭证，结果导致了实践操作和理论上的困惑。为了从制度设计上彻底解决目前企业被吊销法人营业执照后并不否认其法律主体资格的问题，该学者还进一步提出了借鉴我国香港地区的公司立法，实行企业登记制度中企业法人资格和经营资格分别由核准登记与营业执照来证明的“分离主义”立法改革思路。笔者认为，这种“分离主义”立法模型的改革思路无疑是一种非常有益的探索，但实践中公司被吊销营业执照后所带来的一系列问题与困惑，并非由现行企业登记制度本身所致。相反，在国家对企业经营范围的管制尚不能完全放开的情况下，“统一主义”的企业登记立法模型不失为一种既经济又相对合理的制度选择。公司被吊销营业执照后之所以会引发司法实践操作中的混乱状态，不同部门不同人们对吊销营业执照的法律后果在认识上的差异，应是主要原因。（二）吊销公司营业执照的法律后果“行政处罚是一种制裁行为，以损害违法者的自由、财产能力或其他利益为目的。”吊销营业执照作为国家工商行政管理部门依法对违法公司实施的一种常见的行政处罚，它所带来的法律后果是什么？受到处罚的公司将因此受到何种影响？这是当前急需从理论上加以解决的首要问题。1、当前存在的主要观点及其检讨。目前，理论界和实践中有关吊销公司营业执照法律后果的不同认识，主要可以归纳为以下两种观点：（1）公司法人资格和经营资格消灭说。这种观点的立论基础就是公司营业执照的双重效力，既然公司持有的企业法人营业执照是“企业取得法人资格和合法经营权的凭证”，那么，吊销公司营业执照就理应使公司的法人资格和经营资格同时归于消灭。在实务界，国家工商行政管理局是这一观点的忠实拥趸，在其出台的相关文件中对此予以了多次强调。在学界，也有人认为“商事主体资格的消灭，除未依法参加年检导致主体资格消灭的情况外，也均实行法人资格和经营资格同时消灭的制度，表现为吊销营业执照。”这里的商事主体，当然也包括公司在内。“公司法人资格和经营资格消灭说”满足了方便国家管理的需要，也与营业执照具有双重效力的立法现实相一致。但是这种主张公司一旦被吊销营业执照其主体资格即告消灭的观点，显然忽视了公司消灭的过程性，没有给公司留出处理善后事务的时间，既与公司法律主体资格必经清算才能消灭的法人终止理论通说相冲突，也与我国相关法律在法人终止问题上采取的登记要件主义相违背，更不利于实践操作中对债权人利益的保护。在当前，这种观点已经受到越来越多人的批评，并已被大多数民商法学者所抛弃。（2）公司经营资格消灭说。这一观点的提出，与前文所述及的实行“分离主义”公司登记制度立法建议相同，其目的旨在解决公司被吊销营业执照后的主体资格问题。中国政法大学的赵旭东教授就此进行了详细的阐述：“就立法、执法和司法的本意而言，吊销营业执照的目的在于停止企业的营业，不允许其继续新的经营活动，而不是禁止企业进行清算活动，而要进行清算，企业的法人资格就是必要的主体条件。因此，吊销营业执照的后果应是取消企业的营业资格，而不应同时将其法人资格一并取消，法人资格的取消必以公司清算完结并办理注销登记为条件。”可以说，这种观点正是人们对司法实践中长期存在的公司被吊销营业执照后“财产尚存、公司不在、诉讼受阻”的尴尬现象进行反思的结果，具有较为普遍的代表性，已经得到越来越多的人们认可，就连一向坚持公司被吊销营业执照后应由清算组、清算主体作为诉讼当事人的最高人民法院，也开始转变态度，在其给下级法院的复函中采纳了这一观点。根据“公司经营资格消灭说”,公司因被吊销营业执照而丧失经营资格后，只能依法进入清算程序，待清算完毕并办理注销登记后，公司法人资格消灭，公司归于消亡。可见，“公司经营资格消灭说”与“公司法人资格和经营资格消灭说”并无本质上的区别，二者都认为吊销公司营业执照最终导致公司的消灭，只不过前者在时间和程序的安排上，让公司的法人资格后于经营资格消灭，以便公司在终止前先行处理善后事务。然而，如果承认吊销营业执照仅具有立即消灭公司经营资格的效力的话，将无法回答下面的问题：第一，公司被吊销营业执照后，缘何可以从事一定的经营活动？第二，公司被吊销营业执照后可否从事非经营性的一般民事活动，如购买房产、车辆等？显然，这种实用主义的观点，同样不能在理论上对吊销公司营业执照的法律后果做出令人信服的解释。2、笔者的观点。首先，从行政法的角度来看，“吊销许可证、执照是《行政处罚法》第8条规定的六种行政处罚中的第五种，指的是持证人违反许可规定的内容或义务，从事违法活动，许可机关停止许可证件效力的一种比较严厉的行政处罚。”既然现行制度下营业执照具有代表公司法人资格和经营资格的双重效力，那么，对公司做出吊销营业执照的行政处罚，在法理上就应当是对其两种资格的同时剥夺。从这种意义上说，公司作为法律主体（包括法人资格和经营资格）的消灭，正是行政机关吊销其营业执照所要追求的行政法上的效果，也是立法机关设定吊销营业执照这一行政处罚种类的根本目的所在。其次，从民法和公司法的角度来看，虽然公司作为企业法人，其消灭与自然人死亡一样，都不免法律主体资格终结的命运，但是由于“企业法人的终止，不能像责任人（似应为‘自然人’——作者注）死亡那样概括地转移其权利义务，即如果在法律规定的事由出现时就当然丧失法律人格，其内部关系与外部关系将无法了结，已经与企业法人成立法律关系的主体就可能遭受不测的损害或者取得不正当的利益。”因此，不论公司因为何种原因而解散，在终止之前都必须经过清算程序，清理债权债务、处理未了结的业务、分配剩余财产，从而才能最终消灭公司的法律主体资格。正所谓“不经清算，法人不消灭。”应当看到，吊销营业执照具有消灭公司法律主体资格的效力，并不意味着吊销公司营业执照的行政处罚决定一经做出，公司即丧失其人格。就像自然人被法院宣判死刑后须经过执行程序生命才会消失一样，公司被吊销营业依照后同样需要经过一定的程序，其作为“法律上的人”才会最终消灭。然而，公司不能像自然人死后那样概括转移其权利义务的特性，决定了吊销营业执照无法像罚款、拘留等其他行政处罚那样通过行政法上有关行政处罚的执行程序即可实现其所要追求的制裁目的。要从法律主体地位上最终消灭公司，只能通过公司法将吊销营业执照规定为公司强制解散的一种事由来完成。事实上，我国的公司法学者也大都在理论上把吊销营业执照归入《公司法》第192条规定的公司因违法而被依法责令关闭的情形之一，并由此认为吊销营业执照导致公司的强制解散。更有学者在对中美有限责任公司制度进行比较之后，进一步明确指出，“吊销营业执照即为行政解散公司的中国化模式，其根本性质属于行政解散公司，而非终止公司。”由此可见，吊销公司营业执照的法律后果，首先表现为公司被强制解散，其次才表现为公司解散后进入清算程序，公司仅以清算的目的而存在，待清算完毕办理注销登记后，公司法人资格和经营资格消灭，公司完全终止归于消灭。质言之，吊销营业执照具有在将来某一时刻（公司清算完毕办理注销手续之时）消灭公司主体资格的效力。由此，我们不妨把吊销营业执照所带来的这种将来消灭公司主体资格的法律后果，称之为“公司法人资格和经营资格向将来消灭说”。需要特别指出的是，《公司法》第197条规定：“公司清算结束后，……不申请注销公司登记的，由公司登记机关吊销其公司营业执照，并予以公告。”在这里，吊销公司营业执照的行政行为发生在公司清算结束后，“在此情况下，因公司与职工之间的工资、保险、福利关系，公司与相