与政府勾地

与政府勾地（勾地制）勾地制•勾地制是要求国土资源部门，按照国家有关规定制定本年度的土地供应计划，该计划经审批通过后，用地者可以根据自己的需要选择合适的土地。供应信息的透明将让土地在更为公平的市场竞争环境下进行交易。同时，公开土地供应信息后，买家竞争更有利于土地优化利用。目录•一、制度起源•二、制度作用•三、大陆实施•四、制度影响•五、制度评价一、制度起源勾地制源于香港，香港的勾地制度始自亚洲金融危机之后。当时，受金融危机的冲击，香港的楼市泡沫破灭，楼市进入低迷时期，开发商停止购入土地，地价一泻千里，香港政府担心土地被“贱卖”，便暂停了“卖地”转而采用“勾地”制度，以避免在市场低潮期土地被贱卖，这是勾地在香港实行的最初目的。二、制度作用•采用“勾地”方式可能是因此前二线城市出现“流拍”而未雨绸缪。据悉，2003年至2005年，深圳、南京、武汉相继出现土地“流拍”现象。专家表示，这种现象会导致土地供应大量减少，从而加大了房价上涨的空间和预期。而勾地制度则可能是规避流拍风险、让土地价格保持稳定的有效手段。•国土资源部则认为“勾地”是完善现行土地出让制度的一种努力。三、大陆实施•从2006年7月1日起，中国内地出让制度出现重大变革，除了“招、拍、挂”外，勾地制度也将成为土地出让的一种重要方式。•中国地方国土厅局陆续接到了来自国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》征求意见稿，其中出现了“勾地”这一概念。据国土资源部的解释，所谓“勾地”是指单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出“勾地”申请，并承诺愿意支付的土地价格。•市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。提出“勾地”申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格。四、制度影响政府实施“勾地”制度后，对于出价并未达到政府评估价格的土地，政府可选择“不出让”。如果地产商“勾地”成功，随之进入“招拍挂”阶段，如有人竞价，出价高者将得到土地；若无人竞价，按规定“勾地”成功者“必须以不得低于其承诺的土地价格”买入。这样，政府可以规避土地出让时面临的“流拍”风险。也有分析人士担心实施“勾地”可能对中小地产商产生较大的影响。国土资源部则认为“勾地”是完善现行土地出让制度的一种努力。“勾地”是从香港引进的一种土地出让方式。受亚洲金融危机的冲击，香港高涨的楼市泡沫破灭，楼市进入低迷时期，房企开始停止购入土地，地价一泻千里，香港政府担心土地被“贱卖”而采用“勾地”制度。五、制度评价•勾地制度能否解决土地流•2006年年初国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(征求意见稿)》，其中提到了一种新的土地出让方式“勾地”。规范中第5.4款这样规定：有条件的地方，可以建立勾地制度。单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出勾地申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。提出勾地申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格。•对于国土资源部出台的勾地政策，很多业内人士认为是为了解决一些地区土地大量流拍的现象，尤其像流拍现象比较严重的深圳、武汉、南京等地。因为实行“勾地”政策后，由于勾地成功者“必须以不得低于其承诺的土地价格”买入，这使得政府可以防止土地贱买或是流拍情况的产生。•但是，就国内土地市场情况进行深入分析，地价狂泻的现象并不存在，政府还不至于使用不得已而为之的应急之举——“勾地”。勾地制度的实施与其说是防止流拍现象的发生，不如说对尚不完善的土地出让政策进行“堵漏”。•况且，在一些地区出现的流拍现象，很大程度上是由于土地出让政策的不完善造成的。如土地供给不符合需求、出让地块的区位条件差、出让地块的用途不符合当前市场的要求等。这是政府在出让土地之前没有真正了解市场的需求状况所造成的。五、制度评价•香港土地拍卖的流程：•1、每年年初香港地政总署进行前期市场调研，了解开发商和房地产市场的土地需求情况；•2、地政总署根据开发商和市场的需求，结合政府意识制定年度土地出让的勾地表，并公示勾地表的所有土地；•3、开发商对有需求的土地进行勾地；•4、政府提前一个月对成功勾出的土地进行拍卖公示；•5、土地拍卖，以勾地者最初勾地价为底价，价高者得；•6、如无应价者，土地由勾地者以最初勾地价成交；•7、土地购入者签署土地使用合同，办理相关手续。五、制度评价从流程中可以看出，基本程序是市场调研→制订勾地表→勾地→公示→拍卖，这一过程显著特点是信息来源的充分性、供地计划的针对性和信息的对称性，在此程序下，在土地出让计划之前就进行市场调研，充分了解市场信息，这样制定出来的土地供应计划就可以满足市场需求，保证了拍卖的成功率。同时，勾地政策也使开发商有充分的时间进行决策，信息的透明也使开发商有准确的资讯进行决策。五、制度评价•而目前国内施行的拍卖流程缺乏市场调研的环节，通常是由当地国土部门制定土地年度供应计划，土地交易中心统筹年度供应计划并排定出让时间表。在这一过程中，缺乏市场调研，导致供地计划并不能准确反应市场需求，即不能达成最大程度上的“有效供地”。而在此程序中加入勾地环节，由于勾地客体仍然不变，只不过是把市场需求反应前置，从而政府可以规避后期拍卖时“流拍”的风险，但是仍不能达成提高有效供地率、满足市场需要的目的，以致土地年度供应计划中相当一部分土地“虚置”。所以，施行勾地制度对于土地流拍是治标不治本，而真正完善土地出让制度，还有很长的路要走。•然而，勾地制度在一定程度上提供了一条了解市场需求状况的途径，通过对勾地情况的分析，可以根据这些市场信息修正供地计划，从而更有效地满足市场需求。五、制度评价•勾地制度的实施除了上面的积极作用外，还可以克服土地拍卖过程中一些显而易见的弊端，如开发商对被拍卖土地的信息了解时间比较短，虽然每年年初政府都会公布年度土地供应计划，但仅仅停留在公示土地总量上，出让的具体地块只有在该地块拍卖前才得以知晓。由于房地产业的高风险性，在没有充分了解土地信息的条件下，开发商不敢贸然竞拍。勾地政策的实施可以使土地供应信息更透明，政府在土地拍卖过程中给予开发商仔细调查、充分研究、细致规划的时间，让买家明白该块土地的价值。•勾地制度的目的在于完善中国的土地出让制度，而不仅仅是防止土地流拍这么简单，但是完善土地出让制度是一项系统工程，决不是仅仅依靠勾地这种单一措施能够达到的。五、制度评价勾地制度是否破坏了市场规则勾地制度的另一个问题是：政府对勾地价格的干预是否有悖于市场规则，也就是说，开发商要进行勾地首先要给地块出价，只有在开发商所出的价格达到政府的要求时，勾地才有可能成功，否则政府将拒绝开发商的勾地请求。在香港，政府要求的勾地价格是不公开的，政府对土地价格的调整也是不透明的，这使开发商在考虑勾地价格时无从下手。五、制度评价•在成熟市场经济的条件下，市场规律应该是资源性产品定价的主要因素，根据供求关系的变化，地价可以涨，也可以跌，只要符合市场规律即可。但在勾地制度下，政府有权选择在地价下跌的时候不卖，无形中扭曲了市场规律。因为如果开发商出的底价达不到政府的预期，政府便有权阻止土地推出拍卖，达到托市的目的。而当地价上升时，土地便有可能被开发商勾出。这样一来，无论地价上涨还是下跌，政府总能成为不变的赢家。所以，在勾地制度之下，价格形成机制是扭曲的，是与市场规则相斥的。因此，业界普片对勾地促使地价上涨都很担心，勾地制度被解读为“只许地涨，不许地跌”。五、制度评价•这种担心的原因是由于一些地方政府前几年“以地生财”的种种作为，这使人们普遍对将市场管理者与市场主体之一形于一身的政府的不信任。由于我国土地市场规则体系滞后，政府行为一时还不适应市场，往往对于市场的变化不能及时采取对策，则导致其在可观利益的诱惑下产生行为偏轨。一方面，政府沿用计划经济手段，习惯性地施行随意干预市场的行政行为，不愿丢掉权力寻租的机会和空间；另一方面，某些土地需求者利用政府中某些权利寻租人的上述弱点，采取金钱、人情及其它攻势，以较小的代价攫取较大的利益。所以，在这种情况下，勾地政策一出台，各方议论纷纷就在所难免了。五、制度评价如果单纯就勾地这种方式本身来说，的确是破坏市场规则的，其形成的价格并不是市场的真正反映。但笔者认为，只要采取一些措施，勾地制度是会发挥其积极作用的。勾地制度执行的过程中，最主要的问题就是要防止信息不对称的情况发生，在市场经济规则下，买方和卖方信息对称时市场才是有效率的，双方才能站在公平的位置上议价，能够在需求与供应之间找到一个合理的平衡点。政府不能在没有进行市场调研的情况下来制订勾地表上每块土地的底价，这样的价格形成机制是与市场规则相斥的。所以，政府制订勾地表上每块土地底价的过程应该是经过充分调查论证且公开透明的，应不给权力寻租以机会。假如开发商通过某些手段获取政府勾地的底价，在竞争中掌握主动权，占据优势位置，这不仅不利于公平竞争，而且更有可能加剧腐败。因此，政府制订低价的方式以及发布的方式应有所改进。五、制度评价•此外，对于卖方来讲，确定勾地价格时可以在基准地价的基础上对出让地块的价格做出调整，使土地价格符合市场的运行规律。国土资源部2005年出台了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，这一政策的目的是解决当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题，也为政府制定勾地的底价提供了新的依据。•因此，勾地制度作为一种“舶来品”，如何采取措施完善其运行过程，使之更适合中国的国情需要认真进行研究。还应严防这一新制度为权利寻租提供新的空间，不断完善规则体系，使之能真正达到施行它的最初目的。制作人：黄敏书2014年5月15日