公共管理的基本理论

公共管理基本理论主讲人：中共云南省委党校云南行政学院教授欧黎明导言：值得认真商讨的重要概念•关于公共性公共性•Public•1、意指多个人的、大多数人共有的、共同的属性和特征。•公共需要•公共问题•公共秩序•公共安全－食品安全、药品安全公共性•医疗卫生安全、生产安全、交通安全、国家安全•公共产品－纯公共产品，准公共产品以非竞争性和非排他性是否充分为标准•公共设施•公用事业－水、电、煤气、公交、排污公共性2、意指公平的、公正的、正义的。Public相对于private而言，公共领域称为公域，私人领域称为私域。根据公共性的两层含义，我们重点讨论一下关于权力的公共性问题从政治学的角度考察，党和政府执政是人民委托授权。民众政党公共权力个人与公共权力的解释，无非是两种：1、神权政治——民众是公共权力的接受对象，公共权力施于民众，逆来顺受。2、民主政治——民众是公共权力的主体，民众交出一部分公共权力，授权于公共权力机关，共产党执政是人民授权。党和政府是民众使用公共权力之手的延伸。公共性公共性，指的是一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。公共性问题是当代中国和世界发展中最具有核心意义的问题：•1、公共性问题的探讨或解决有助于公共管理理论的构建•2、研究公共性问题有利于深入研究行政管理深层次问题，行政管理体制、机制问题，有利于形成行政观、政府观、发展观，它对行政管理学科的研究是长期的、制度性的、根本性的影响。•3、从行政哲学层面，关注和审视公共性问题，确立行政的公共价值观，对于贯彻落实科学发展观，推进行政管理体制改革和政府职能转变，增进和维护公共利益具有重要理论意义与实践价值。一、公共管理的含义与特征（一）公共管理的含义•以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用公私领域提供的各种方法和方式，在公众参与、参加及制约下对社会公共事务所实施的管理活动。管理和行政•管理二字连用，一般是指在权限的范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。•行政二字连用，即指把“政务”(实为统治之事)推行开来。（即政府推行政务）公共行政与公共管理主体公共行政：政府公共管理：党、人大、政府、政协、司法组织、事业单位、国有企业、NGO组织客体国家事务社会公共事务和机关内部事务公共事务公共行政和公共管理公共行政：行政权力（授予权、许可权、执行权）公共管理：公共权力手段方式行政管理政治、经济、法律（二）公共管理的特性（1）公共管理的对象是国家和社会的公共事务（2）公共管理主体的广泛性（3）公共管理以追求公共利益为宗旨（4）公共管理过程的民主化（5）公共性与管理性的有机统一公共行政与公共管理的主要区别：•第一，管理的主体己多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。•第二．由于多元管理主体的出现以及它们在管理中纳紧密关系，已经形成了一个管理网络。•第三，把“行政”演绎为“管理”，工作范围就会更广，管的事务就更具体，更复杂，因而也就能更方便地借鉴私营部门有效的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域；•第四，它使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，甚至是实行公民自治，从而使民主突破了“代议”的局限．得到了更好地落实；•第五，随着权力的分散化，公共责任也相应地分仪于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，因而公民的监督视点也要相应实现分散化。二、公共管理的本质追求与对象（一）公共利益――公共管理的本质追求•公共利益的内涵•在一定条件下，与一定地域共同体多数成员普遍密切相关的社会需求或要求。对公共利益这一定义的理解，需要作如下说明：•第一，公共利益首先是一定地域的社会共同体的共同利益。•第二，公共利益的客观属性是其“公共性”。•第三，共利益的主体是社会公众。•第四，公共利益与政府的相关性。•第五，公共利益体现着公平、公正、公开等公共价值。利益追求的合理性与合法性•利益追求的合理性：追求自身的利益，是人性的本能。•例如：在计划经济时代的中国，由于人们把利益往往看作是一个伦理的范畴，同时歪曲地理解马克思的集体主义理论，认为集体主义就是要消灭个人主义。其实，真正的马克思主义者并不反对个人利益；相反，马克思和恩格斯的唯物主义观告诉我们：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”；对于现实中的人来说，“他们的需要即他们的本性”；人类社会所有关系归根结底是利益关系，把人和社会联系起来的惟—纽带是“需要和私人利益”。利益追求的合法性：•人们对利益的追求和理性的选择，如果不能得到制度和法律意义上的承认和保护，也将难以实现。因此，只有在市场经济时代，人们利益追求的合理性才能得到普通承认；只有在保护公民权利的时代，人们对利益追求的合法件才能得到确立；只有社会具备对政府权力进行限制和有效制约的宪政制度安排，人们追求利益的合理性与合法性才能得到最终的保障。公共管理的本质追求：•追求一定地域共同体多数成员普遍密切相关的社会需求或要求的利益，追求一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性的公共利益。（二）公共事务――公共管理的对象•公共事务即公共领域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。公共事务追求的是公共利益，其成本由社会共同承担、收益由社会共同享有，因而应出按照民主原则组成的政府及其他公共组织，以“国家”或“社会”的名义采取集体行动加以处理。对公共事务的管理•1、传统管理方式――政府垄断•公共事务的传统治理方式，是政府垄断一切公共产品和公共服务的供给，并采取由政府统揽与直接生产的方式。•这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。自由主义者和政府主义者都是政府垄断模式的倡导者，有所不同的是：•自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益优先，私人事务自主，是社会运行的基本动力；为防止私人的自我利益的追逐而导致社会秩序冲突，需要政府对“必要的邪恶作出制度安排”；为防止自利性的政府滥用职权，必须限制政府，“最小的政府是最好的政府”。政府中心论者站在政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上认为：•政府是“善”和“公益”的化身，要对无知、盲动和自私的个体损害公共利益的行为加以限制；政府的责任是最大限度的为社会谋求“善”和“公益”；政府应尽量扩大介入私人社会的范围和程度，垄断更多的公共事务。现实中，政府对经济和社会领域的干预以及政治对市场支配地位的确立是从19世纪末到20世纪初开始出现的：•马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化。•社会主义国家根据马克思主义的思想，普遍建立了彻底的公有制经济和计划经济体制，政府不仅自上而下、一统到底包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。•资本主义国家根据凯恩斯理论，在二战后普遍建立了政府干预体系，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，无不受政府活动的影响。2、政府垄断公共事务的治理危机与治理思维的创新•从理论上分析，政府垄断公共事务的弊端主要集中在政府自身理性与结构的缺陷。可从三个方面分析：•(1)政府及其官员虽然只有追求公共利益的一面，但客观上也存在自利性成分。政府及其官员的自利性往往导致寻租与腐败、贪污受贿、权力滥用．以及根据自己的自主性人为地漠视某些公共需求信息或故意制造虚假的公共性息，使公共利益扭曲和异化•(2)政府也并非“全知全能”，如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题，公共需求得不到有效显示或有效认定．常常出现与社会需求不—致的供给。•(3)由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投人与产出的分离性及对结果衡量和约束(包括代议制约束与公民约束)的困难性，政府部门及其官员存在激励与约束机制的不足，导致公共责任精神匮乏。从社会现实上分析：•当代世界各国政府都面临着共同的难题；一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化，全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题；另一方面是政府规模日趋膨胀、官僚制的无能为力，导致政府的财政危机、管理危机和信任危机，种种危机直接导致了20世纪晚期“反国家主义”狂潮的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机。自20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股全球性、持续性的公共行政改革浪潮：•这场改革是对“公私”二元分离关系的超越，即对公民身份、政府角色与功能、政府与公民的社会关系、政府与市场的关系的再认识，探索公共事务多元治理、多种制度安排的解决之道。三、公共管理主体及其责任（一）公共管理主体及其分类•1、公共管理的核心主体――政府•政府是公共管理的核心主体，这是因为(1)政府的目的和功能就是提供公共产品和公共服务，这是政府存在的合法性基础(2)政府作为共同体利益的代表者，对公共事务的治理承担最终责任。(3)政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的，政府承担着公共事务“元治理”的角色。2、公共管理的其他社会行为主体•以政府为核心、非政府公共组织为重要组成部分、在私人组织和公民广泛参与和参加下的公共事务治理主体及共组成的网络结构。公共管理的其它主体政党、人大、司法部门、政协第三部门（NGO组织）事业单位、国有企业、社会中介组织、民间公益组织、基层群众自治组织、作为公共管理参与者的私人部门等。（二）公共管理主体责任•1、公共管理与公共责任•公共责任应当是公共管理主体公共管理活动的责任状态与责任后果的统一。公共责任主要由三个要素组成：公共责任主体、公共责任内容、公共责任客体或对象。公共责任主要由三个要素组成：•公共责任主体、公共责任内容、公共责任客体或对象。•对于政府与其他公共管理主体来说，公共责任既有共向点(追求和实现公共利益的责任)，也有一定的差异性。2、政府的公共责任及其实现机制•政府公共责任的主要内容：•第一，法律责任。•第二，政治责任。•第三，行政责任。•第四，道德责任。•政府公共责任的实现机制：•第一，法律机制。•第二，政治机制。•第三，行政机制。•第四，道德机制。•第五，市场机制。3、非政府公共管理主体的公共责任及其实现机制•从抽象意义上看，非政府公共管理主体的公共责任主要包括：•（1）法律责任(2)职业责任(3)道德责任(4)财务责任(5)公开责任(6)民主责任。(7)公正责任。•非政府公共管理主体的公共责任的实现机制，主要包括如下方面：(1)法律约束。(2)政府监管。(3)竞争机制。(4)舆论监督。(5)自律机制。四、当代中国公共管理的宪政体制及决定和影响中国公共管理体制的几个重要关系（一）当代中国公共管理的宪政体制•研究中国公共管理，必须把握它在一个什么宪政环境下进行的。因为公共管理的一切组织设计、制度安排、行为过程、结果评定，无不受宪政体制的制约。•在理念层次上，宪政至少包含民主、法制和公民权利三要素。其中民主是宪法的基础，法制是重要保障，公民权利保障则是宪法的目的。在中国，民主、法制和公民权利三要素及其关系的固定化，是通过以下的政治制度并以宪法的方式固定下来的公共管理的宪政体制：•1、国家性质的规定（国体）•2、政权组织形式的规定（政体）•3、国家结构形式的规定（单一制、复合制）•4、国家机构的规定•5、公民基本权利和义务的规定•6、国家的选举制度特殊的宪政体制，构成了：•当代中国公共管理特殊的宪政体制，因此，研究当代中国公共管理，就必须研究与之相关联的一系列重要关系。（二）决定和影响中国公共管理体制的几个重要关系•1、党政关系•党政关系是中国政治生活小的一个最重要关系，也是了解中国政府实际运行情况的—个重要切入点。与西方大多数国家不同．中国的党政关系是指中国共产党与国家权力机关、行政机关、司法机关的关系。2、政府与市场的关系•政府与市场的关系，实际上是一个通过什么样的方式和手段来配置社会资源的问题，它直接决定着政府在社会