中国社会保障制度的公平与效率问题研究

中国社会保障制度的公平与效率问题研究内容摘要：维护社会公平是社会保障制度的核心建制理念，促进效率是现代社会保障制度的天然属性。社会保障制度的公平观是：与社会生产力水平相适应，以促进社会公平为根本目标和评价标准，给同类的人以同样的权利和待遇，将不同类的人的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内并尽可能缩小这种差距。社会保障制度的效率观是：以提高制度结构的合理性和制度运行的规范性为前提，以提高社会保障需求的满足程度和社会保障资源的利用程度为手段，最大限度地发挥社会保障制度对经济社会发展的促进作用和对人的全面发展的激励作用。传统社会保障制度（1949—1985）是一种低公平与低效率并存的制度安排，难以适应社会主义市场经济体制的建立与发展。改革时期的社会保障制度（1986—2003）是一种从效率优先向注重公平转变的制度安排。由于过多地考虑社会保障基金收支能否平衡这个“效率”问题，过多地强调个人责任而忽略社会公平，反而使社会保障制度本身的运行出现了低效率化的倾向。现行中国社会保障制度已确立了公平性的制度框架，其公平性在不断提高，但离制度所应达到的公平度仍有很大差距。因此，其自身的效率仍然比较低，对经济社会发展效率的提高也没能起到应有的促进作用。但随着制度的完善和公平度的提高，效率正呈现逐渐提高的趋势。我们认为，社会保障制度的公平与效率是高度统一的，在实践中呈现出正相关关系。因此，在共建中共享、在共享中共建是公平与效率相统一的要求在社会保障领域的价值体现。关键词：中国社会保障制度；公平与效率；民生；和谐社会建设公平与效率是健全而完善的社会保障制度的最基本价值，离开公平讲社会保障制度无异于南辕北辙，离开效率讲社会保障制度必将自身不保。因此，社会保障制度的公平与效率问题，是影响社会保障制度建设与变革的根本性问题。当前，与社会主义市场经济体制相适应的中国特色的社会保障制度正在建设之中，制度框架已经确立，但整个体系还存在诸多问题。中国的改革发展正处于关键时期，日益凸显的社会矛盾和民生问题；不断增强的公平意识、权利意识；正在推进的社会主义和谐社会建设等都对加快社会保障制度建设的步伐提出了更高的要求。可以说，现阶段正是中国特色社会保障制度建设的关键时期。制度建设成功，社会矛盾和民生问题就会得到及时缓解和化解，人民群众就会安居乐业，社会就可能长治久安；制度建设失误，就可能引起人民群众的不满，甚至危及社会的安全与稳定。一、社会保障制度视阈下的公平与效率公平与效率是一对范畴。公平作为一种道德要求和品质，是人类社会各种制度、系统乃至重要活动的一种重要道德性质，它指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序合理地待人处事。马克思主义认为，公平是不同的实践主体在社会文化活动中，按双方都能接受的规则和标准采取行动和处理相互之间关系的准则。人们对于公平的观念不是抽象的，而是具体的；不是固定不变的，而是处于不断变化之中的[1]。因此，不能脱离生产力的发展水平和国情来空谈公平。或许可以借助罗尔斯对公正的看法来理解什么是公平：当且仅当境遇较好者的较高期望是作为提高最少获利者的期望计划的一部分而发挥作用时，它们是公正的[2]。公平可以分解为权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，或者说起点（参与机会、权利）公平、过程（规则、程序）公平、结果公平。所谓效率，简单地说，是投入与产出的一种关系，亦即在投入一定时如何使产出最大，或在产出一定时如何使投入最小。公平与效率之所以会成为一对范畴，是因为创造财富与实现人的全面发展是现代社会生活的两大根本命题，这两大命题互相关联、相辅相成。创造财富多，就为实现人的全面发展创造了更好条件；人的更充分的发展，又会促进社会财富的充分涌流。创造财富的核心问题是效率问题；实现人的全面发展的核心问题是公平问题。可见，公平与效率，二者互为目的和手段，统一于社会生产力的发展过程之中。维护社会公平是社会保障制度的天然使命，是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由。社会保障制度实质上是社会成员和衷共济的承诺，是对社会成员的生存权、发展权的重要保障，因而公平必然成为现代社会保障制度的核心建制理念。第一，社会保障制度是工业社会中以公平、互济为特征的一项基本的社会化制度安排。在人类社会进入工业社会以后，市场经济取代了小农经济，机器化大生产代替了原来小作坊式的生产方式，劳动者逐渐与生产资料相分离。随着城市化的不断推进，越来越多的农村劳动者离开土地，进入城镇工作与生活。这便产生了一个规模庞大的无产者阶层。也就是说，在工业社会，家庭与个人解决养老、医疗等问题的能力大大降低。过去主要依靠家庭或个人解决的养老、疾病等问题，逐渐演变为一种社会成员普遍面对的社会风险；与此同时，随着小作坊生产方式被机器化大生产所取代，劳动者的工伤、失业风险也大大增加。而这些风险的增加，不是由于劳动者个人原因引起的，而是与社会生产方式相联系的。所以，以社会化的制度安排来抵御养老、疾病、工伤、失业等社会风险，关乎每个社会成员的切身利益。从微观层面看，它能够帮助社会成员个体解决自己遇到的困难；从宏观层面看，它通过化解社会风险和矛盾，维护社会稳定，避免由社会风险带来的矛盾激化和社会动荡，从根本上保障经济社会的持续发展和社会成员的稳定生活。这种建立在全民愿意共担风险、互相“照顾”的共识基础之上，以公平、互济为主要特征的社会化制度安排便是现代社会保障制度。第二，现代民主的发展和社会文明的进步强化了社会保障制度维护社会公平的价值取向。社会保障制度天生以公平、互济为己任，这一点与现代民主的发展要求是完全相符的，与社会文明的进步趋势是完全适应的。在现代民主社会，人们的自由、平等意识大大增强，“平等的公民”的观念深入人心，对社会公平公正有了更高的需求。人们不仅关注起点公平和结果公平，而且关注权利公平和规则公平。现代社会保障制度不仅契合了现代社会追求社会公正的核心价值取向，而且通过一系列制度安排使每一个人都不致陷入贫困无助的境地，进而缩小了贫富差距，缓和了社会矛盾，维护了“社会基本结构的正义”（罗尔斯语），保障了社会公平。而且在实践中，随着现代民主的发展和社会文明的进步，现代社会保障制度维护社会公平的价值取向将得到进一步强化。我们可以把社会保障制度的公平观概括为：与社会生产力水平相适应，以促进社会公平为根本目标和评价标准，给同类的人以同样的权利和待遇，将不同类的人的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内并尽可能缩小这种差距，以维护起点公平、过程公平，实现结果公平。这里所说的待遇，既指被保障人可以获得的保障水平，也指其参加社会保障的条件和具体规定。我们认为，对人群进行分类必须坚持三条标准：（1）职业特点，比如是正规就业人员还是灵活就业人员或是农民等。（2）对社会的贡献与社会的需要程度，比如是否为劳动者。而在劳动者中，公务员又具有一定的特殊性（社会对公务员个体自律性与队伍相对稳定性具有更高需求），也可以单独划类。（3）有无需要救助的其他原因，如残疾、贫困等。以此为标准，可以粗略把人群划为六类：一是企、事业（经营性）单位职工；二是公务员及部分事业单位职工；三是农民；四是灵活就业人员；五是老人和儿童；六是困难群众（残疾、贫困、无人赡养的老人、无抚养人的儿童）。这样制定划分标准，是考虑到对人群分类过细会造成制度结构过于复杂，增加制度成本；分类过粗，则会缺乏可行性，并会因为难以照顾到不同人群的具体特点而不利于实现社会公平。以上三条标准，既可以充分考虑到不同人群的特点，又可以避免划分过细的问题。社会保障的公平度可以划分为四个级别。公平度最高的为第一级别——给同类的人以相同的待遇，且不同类人之间的待遇差距合理；公平度次高的为第二级别——同类人待遇不同，但不同类人之间的待遇差距在可承受的范围之内；公平度较低的为第三级别——同类人待遇相同，但不同类人之间的待遇差距超过合理范围；公平度最低的为第四级别——同类人的待遇不相同，且不同类人之间的待遇差距超过合理范围。第二级别比第三级别公平度高的理由在于，不同类别之间的待遇差距超过合理范围是一种大范围的不公平，极容易造成社会矛盾激化，形成群体对抗，甚至引起社会动荡。同类人的待遇不同，属于局部的不公平，虽然会引起社会矛盾，但在一定时期内尚可维持，不致形成群体或阶级对抗。对社会保障制度来说，效率同样是一项重要的目标和价值，同样是现代社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由。可以说，促进效率是现代社会保障制度的天然属性。尼古拉斯·巴尔和大卫·怀恩斯在联合主编的《福利经济学前沿问题》一书中，就把“制度的效率目标”列为现代社会保障制度的四大目标之首。他们认为，社会保障制度的效率目标可以细分为宏观效率、微观效率和对个体的激励三方面。宏观效率主要是指社会保障制度作为一项基本的社会化制度安排，作为上层建筑的重要方面，在促进生产力乃至整个经济社会发展方面的作用。这主要体现在：一方面，社会保障制度通过调节收入差距来缓解社会成员之间的矛盾，为促进经济发展提供稳定的环境；另一方面，雄厚的社会保障基金既能有力地支撑经济发展，又能成为调节经济波动的蓄水池。微观效率主要是指社会福利资源在不同项目中的合理配置以及福利提供方式的不同选择的效应问题，这主要体现为制度自身的运行效率，即制度层面的效率问题。在这一层面，社会保障制度的效率目标就是，在公平理念的指导下，在确保社会保障目标实现的前提下，最大限度地降低制度运行成本；或者是，在保持现有成本的情况下，最大限度地提高制度的效果亦即保障水平。社会保障制度对个体的激励主要是指福利资金的来源和支出对私人经济行为的影响。这主要体现在：一方面，完善的社会保障可以解除社会成员的后顾之忧，促进社会成员不断提高自身素质，进而激发全社会的创造活力；另一方面，如果社会保障水平过高，则可能会损害社会成员的竞争精神和进取心，进而甚至降低或牺牲全社会的创造活力。既然促进效率同样是社会保障制度的目标和价值，那么社会保障制度就应关注效率、促进效率，着眼于实现效率。我们可以把社会保障制度的效率观概括为：以提高制度结构的合理性和制度运行的规范性为前提，以提高社会保障需求的满足程度和社会保障资源的利用程度为手段，最大限度地发挥社会保障制度对经济社会发展的促进作用和对人的全面发展的激励作用。二、从公平与效率的视角看新中国社会保障制度的历史变迁以上对社会保障制度的公平观与效率观的分析，不仅为我们从公平与效率的视角来考察新中国社会保障制度的历史变迁提供了必要的前提，而且为我们深入、科学地评价这一制度及其功能提供了明确的坐标系。（一）中国传统社会保障制度是一种低公平与低效率并存的制度安排1949—1985年，是中国传统社会保障制度创建与发展的时期。①新中国成立之初，国民经济遭到战争的严重破坏，失业率高，失业工人生活窘迫，自然灾害造成的农村灾民外流现象严重。在这种情况下，只用了七年时间，到1956年中国已初步建立了以国家为主要责任主体，城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度体系[3]p5。中国传统社会保障制度主要由以下六个部分组成：一是50年代初即建立起来的灾害救济与失业救济。救济工作的方针是“依靠基层，生产自救，群众互助，辅之以国家必要救济”。二是劳动保险。1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，经1953年、1956年两次修订，全面确立了除了城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工的包括生、老、病、死、伤、残一揽子待遇的劳动保险制度。1956年，劳动保险的覆盖率已达到94%。三是国家机关事业单位职工的社会保险。1955年末，国家机关工作人员的社会保险制度已陆续建立，待遇与企业职工大体相同。四是农村社会保障。1956年6月第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，确立了面向乡村孤老幼残的由集体实行“五保”供养的“五保”制度。60年代开始，农村合作医疗在全国得以大面积推广和普及，到1977年，全国农村合作医疗生产大队（行政村）覆盖率达到95%左右[4]。20世纪50年代到70年代，对农民的养老问题基本上采取了集体与家庭共担的方式予以解决