新型城镇化的逻辑

新型城镇化的逻辑——现代化转型视角下中国社会结构和关系的再调整2013-03-04最近一段时间以来，“城镇化”一词被决策层频频提及，目前已经成为国内最炙手可热的词汇之一。由于牵涉广泛，利益重大，政府、企业、学界甚至普通民众纷纷对此展开讨论，各种声音铺天盖地，甚嚣尘上。其中，“如何继续有效推进中国城镇化”是当前讨论的热点，而“城镇化对中国经济增长的影响”是目前讨论的主要内容之一。一种主流看法是从城镇化对经济增长的作用着眼。这派观点首先站在需求层面看待中国城镇化的发展，将城镇化视为中国未来最大的内需所在，是推动中国未来经济增长的最大亮点。由于城镇化的推进会带来相关的基础设施和住房的大量需求、另外农村人口转为城市人口也被认为是对消费需求会有明显的提升。所以，站在扩大内需的角度来讨论城镇化的带动作用是此派观点讨论的一个重要内容。由此派生出相当多对中国未来城镇化水平的测算，以及城镇化如何带动基础设施、住房、居民消费的研究，以推算城镇化将可能对中国未来经济增长产生的影响。也有观点站在供给层面来看待城镇化对经济的带动作用。由于城镇化本身有利于规模经济产生和人力资本积累等原因，也会对经济增长产生明显帮助。近来创新在经济增长中的作用日益受到重视，而城市则在技术创新中起着决定性的作用。如何进一步发挥城市在创新中的作用，从而带动中国未来的经济增长。也成为了推进城镇化过程中迫切需要研究的问题。此外从供给层面看，也有研究从城镇化过程中生产率提升的角度来探讨其对经济增长的作用。城镇化过程伴随着产业结构和就业结构的变迁，农村中从事农业的人口流向城市从事二三产业，会带来明显的生产率提升。未来这样的人口流动还有多少潜力，如何进一步发挥流动的效益，是这些研究重点讨论的问题。可以看到，当前国内重复建设、产能过剩问题越加严重，人们日益质疑原有依靠大规模投资拉动经济增长的方式如何持续，再加上全球金融危机后国际市场长期动荡低迷，中国出口形势严峻。在劳动力、土地、水、能源资源等各种要素价格纷纷上涨的背景下，大家都已经意识到旧有增长方式不可持续，纷纷做出了中国未来经济的潜在增长率将要回落的判断。对于中国未来的增长趋势而言，目前来看在出口方面低端国际市场已经占领得差不多了，而技术进步、产业结构升级和战略性新兴产业的打造等都不是可以一蹴而就的事。那么，中国新的经济增长点究竟在哪里？由此，“城镇化”这三个金光闪闪的大字，自然映入人们眼帘，从而在一定程度上也被许多人当作能够继续使中国未来保持高速发展的根本动力之一。城镇化在推动中国经济继续增长方面被众多人士寄予厚望，在此背景下，国内新一轮的城镇化大潮也被认为即将波澜壮阔地展开。1.不可持续的旧城镇化模式与此同时，也有另一派的观点对当前城镇化的模式表示疑问和不满。他们指出，中国已有的城镇化模式是“城乡割裂、城乡二元”的城镇化，农村和农民在城镇化的过程中未能享受到应有的益处，城镇化过程尚未有效地带动农业和农村的现代化。由于城乡割裂的城镇化模式，难以在城镇化推进过程中有效带动农业生产方式的集约化转变和农业生产率的提高，从而导致粮食安全、农产品（5.94，-0.01，-0.17%）供应的问题。而且此种城镇化模式容易过多侵占农田耕地、过多汲取农村地区的人才和资金等资源，使得农村地区的建设相对滞后、个别地区甚至凋敝，农业发展相对不足。而由于现有模式下中国的城镇化推进过于依赖政府主导，使得在现有土地制度和财政制度安排下各级政府纷纷热衷于扩大城市规模，造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。房价过高、房地产市场膨胀业已对继续健康推进城镇化构成了严重障碍，不仅带来普通居民的住房问题，也抬高了城市内企业运营的成本，对实体经济的发展造成威胁，使得产业结构畸形演进，为城市的未来发展埋下隐患。此外，在政府主导的城镇化模式下，政府的行政级别就成为了推进各地城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市就可以利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。现有城镇模式更为核心的问题是，目前的城镇化过程未能解决好农民工市民化的问题，“只让来打工、不让来落户”的方式表明中国过去的城镇化本质上是一种“半拉子”的城镇化，是一种“要物（土地）不要人”的城镇化，是“物的城镇化”而非“人的城镇化”。在世界各国已有的城市化历史中，这样大规模、长时段地将人和地割裂开来的城镇化过程，只有在中国才能看见，由此也带来了极其严重的一系列问题。例如城市中新的二元化结构、农民工长期在外打工造成数千万之众的留守儿童等等。而这种城乡分割、人地分割的城镇化模式最大弊病是以一种人所共见、人所共知的方式大规模和长时段地造成社会不同群体间的利益分化且固化，导致整个社会的紧张和断裂。目前全社会的收入分配差距伴随着城镇化过程不断被拉大，无论是农民之间（进城还是未进城）、市民之间（有房子还是没有房子）、市民和农民工之间（有基本社会保障和无基本社会保障），城镇化过程不是带来社会的更多融合而是更多的撕裂。因此，此派观点认为中国要继续推进城镇化，关键是要改变已有的“城乡分割、人地分割”的城镇化模式，通过土地制度、户籍制度、基本公共服务制度等相关制度改革来加快解决农民工市民化的根本问题。否则，在旧有城镇化模式的制度安排下大谈如何发挥城镇化对经济增长的带动作用，更有可能是造成新一轮的圈地运动和造城运动，以及房地产的再次畸形膨胀，进一步加大在此过程中给社会造成的紧张和分裂。而想要依靠旧有的城镇化模式来大力发挥所谓城镇化对未来经济增长的拉动作用，只会演变成为一种饮鸩止渴的行为。在此派观点看来，如果旧有的城镇化模式不打破、不改造，城镇化对于中国经济未来增长的意义，只能是救命稻草而非灵丹妙药。2.完全政府主导模式的破灭与其他国家城镇化模式有根本不同的是，政府在中国城镇化推进过程中扮演着至关重要的决定性作用。大多数国家的城镇化过程，政府也是不可或缺的，要发挥引导、规划等作用参与其中。但在中国的城镇化中，政府的作用远远超越其他的国家，其推进过程基本上完全是由政府来主导。政府在利益分配格局中扮演着重要的中间商的角色，政府一方面低价从农民手中获得土地，另一方面将其高价卖给房地产商等；与此同时政府又不同于一般的中间商，它还承担着发展城市、推动经济、提供公共服务等各种任务，出让土地所获收益还用于基础设施建设、工业园区开发、招商引资等等，而近年来在中央政府的催督下，又将土地出让收入部分用于农田水利、教育等公共支出。地方政府在国有土地出让中的收入在过去十年来有了大幅的攀升，从2001年的1300亿元左右增加到2011年的超过3万亿元。近年来用于获得土地出让收入的各项成本占到了总收入的55%左右，其中最大的成本来源于征地拆迁费用，占到土地出让总收入的36%左右。政府土地出让收益（即总收入扣除成本的净收益）大约占到出让总收入的45%左右。然后政府将土地出让收益用于各种各样的支出，其中城市建设支出是最大的支出项，占到收益总支出的60%左右、占土地出让总收入的26%左右。从数据上看，政府进行土地收购出让的最大目的是用于城市的建设开发。可以看到，在政府主导用土地财政来推进城镇化的模式下，已经形成了一个牢固的利益链条。地方政府一手尽量压低成本来征地（强行拆迁等）、一手尽量抬高土地价格来卖地（垄断土地供应等），同时又用相应的收益来进行招商引资、城市建设，推动地方经济社会发展。已有城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通过提高土地、压低地价来吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，以此带动地方产业和经济发展，与此同时又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设；另一方面又可以充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以最大化自身的土地收益。对于拥有房子和房地产投资者而言，则乐见房价的节节攀升。而地价房价的上升反过来又会强化地方政府征地搞建设的激励。当然，已有的城镇化模式在中国经济发展程度还比较低（尤其是农业生产力水平低）时探索出的一条有效推进城镇化的道路。它在国内土地资源紧张、人地矛盾突出、资金较为不足的制约条件下，充分利用了政府对经济社会发展的主导作用和在土地市场上的垄断地位，硬生生地闯出了一条快速推进城镇化的路子。此路一开，犹如打开潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市发展的终南捷径。各个地区的城市建设紧锣密鼓、城市面貌日新月异、城市房价连连攀升，神州大地处处呈现出一派高歌猛进的城镇化势头，尤其是那些行政级别高、资源聚集的大城市，更是一日千里。但这种“以地谋发展”的城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在三个方面：第一，土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，土地资源是有限的，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源更是有限的。土地财政在这个角度来看是不可能永远持续下去，是必然要终结的。第二，土地征收成本不断攀升，地方债务风险明显增加。地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降。根据财政部公布的数据计算，2011年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约70%。实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押的方式从银行借贷来开展城市建设，不少地方债务平台围绕着土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。第三，社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口（包括农民工）成为了过去城镇化过程中的牺牲者。在既有制度安排尤其是政府垄断土地市场的条件下，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会的差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，“高房价”本身不是罪，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子（本质上是土地）在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。在已有城镇化的模式下，每一寸土地的城镇化，都在制造新的社会不公，积累新的社会矛盾。所以有人提出，现有的城镇化模式本质上是一个击鼓传炸弹的游戏，是一个不断剥削农民和新进城者、提前释放和消耗未来增长潜力的一个过程。而原有城镇化模式将会是传统发展方式中最有可能倒塌的第一块多米诺骨牌。倒塌的原因不外乎以下几种：土地财政的不可持续（引发地方债务、银行坏账等一系列危机）、房地产畸形膨胀而最终泡沫破灭、新城市二元结构矛盾的剧烈爆发（引发社会动荡和不稳定）。3.牵一发动全身的城镇化改革要改变旧有的城镇化模式，迈向新型城镇化和健康城镇化的康庄大道，仍然面临着众多的困难。我们必须承认，中国现有的城镇化模式尽管弊端重重，但也仍有许多可取之处和值得继承的宝贵经验，它是中国在现实条件的制约下，不断摸索而闯出的一条和平推进自身城镇化的一条有效道路。总体来看为中国过去三十多年经济社会的快速发展、城乡面貌的巨大转变做出了不可磨灭的贡献。已有城镇化模式的这个功绩，从上述角度来看是怎样强调也不过分的。而且传统城镇化模式中的可取做法和经验，也不是能够一棒子打翻而加以全盘否定的。更为重要的是，新型城镇化的模式将是原有模式的继承和修正，需要对城镇化老路的功过利弊进行认真地分析，对其经验和教训加以客观总结。中国城镇化的新路必然是、也只能是老路的延续和调整，要走上新路，并非只要对老路简单说“不”就可以自我实现的。尽管许多人都已看到已有城镇化模式的缺陷，指出其难以持续而迫切需要加以改变。但是，中国现有的城镇化模式是一整套制度安排的结果，在这套制度安排下已然形成了一个完整、自我循环、自我加强、某种意义上牢不可破的利益格局，绝对不是喊几声口号、提几个措施就能够打破这条利益铁链上的某个环节，从而迫使旧有城镇化的模式发生实质性转变的。模式的转变知易行难，想要能够打破原有的利益格局，推动中国已有城镇化模式的真正转变，就需要对已有城镇化模式下的制度安排展开深入地分析，厘清相关的利益链条。要研究传统模式下的城镇化