关于我国流浪乞讨人员社会救助权的思考

龙源期刊网关于我国流浪乞讨人员社会救助权的思考作者：陈仟仟来源：《现代交际》2016年第14期[摘要]2015年4月，年仅13岁的智障孩子王志强正在河南省信阳市第一人民医院宣告死亡，新闻照片显示他死时极度消瘦，外形酷似“干尸”。在人权理念深入人心的今天，“路有冻死骨”，已经成为社会无法容忍的事情。然而我国流浪乞讨人员社会救助制度却还没有为此做好准备，流浪乞讨人员的社会救助问题便成为当今中国社会必须解决的问题。[关键词]流浪乞讨人员社会救助权[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1009-5349（2016）14-0034-02一、流浪乞讨人员的社会救助权（一）社会救助权的法律地位杨思斌教授认为：“社会救助权，是现代社会公民的基本权利之一，是公民难以维持最低生活水平时，要求国家按照法定的程序和标准向其提供保证其最低社会需求的物质帮助和社会服务的权利。”在我看来，流浪乞讨人员的社会救助权以国家权威作为保障，即国家必须有积极作为进行救助，社会救助权才会从法律的规定走进现实生活中。（二）社会救助权法律化的作用（1）将社会救助权作为法定权利，其就有了制度上的保护，通过国家制度确认的法律权利相对社会权利来说更加稳定。当受救助者的利益得到保护变成权利时，这种保护是一种“权益”，不再是一种恩赐或施舍。（2）权利和义务是一对综合体，法律义务得到履行，法律权利才能够得到保护，否则没有讨论的价值。目前很多国家都已经将社会救助权作为一项宪法权利写入宪章当中，从宪法学角度分析，全体公民是社会救助权的权利主体，政府和社会是责任和义务主体。（三）我国流浪乞讨人员立法现状我国现行的城市流浪乞讨人员社会救助立法不足，现行有关流浪乞讨人员社会救助的国家层面立法只有2003年《救助管理办法》及其《实施细则》，只是简单取消了我国的流浪乞讨收容遣送制度，从立法的规定及救助站的实例得出，救助站提供的毕竟是一项临时性社会救助措施，我国流浪乞讨人员的社会救助现状仍然存在着很多问题。二、我国流浪乞讨人员社会救助现状龙源期刊网（一）救助对象群体身份来源复杂我国著名学者张千帆曾这样描述过我国流浪乞讨人员的现状：“经济改革刚开始，中国农村就突显出地少人多的问题……有些乞丐甚至结成团伙从事有组织的犯罪活动。”从上述论述中可以了解到流浪乞讨人员的身份来源比较复杂，大致可以划分以下类型：1.生存型：即因自然灾害或者参与市场流动遭遇突发情况所引起的生活窘迫的落难者。暂时丧失收入来源，迫不得已通过乞讨来换取生存，当有了机会，会追求体面的生活。2.职业型：即生活在温饱线上下的人群，通过流浪乞讨谋求生活，甚至作为致富手段。现实生活中存在着大量的“骗助者”群体，仅河南信阳救助站每年遇到的就超过200人。此类人员多数好逸恶劳，专门以流浪乞讨为收入来源。3.团伙型：此类人员为了获取不法利益，组织流浪乞讨人员构成团伙，其操控的流浪乞讨人员大部分为残疾人及未成年人。此类群体对正常的社会秩序有很大影响，不仅是对普通人的同情心造成打击，同时极大伤害了被教唆的乞讨者，尤其是未成年乞讨者的身心健康。（二）救助链条不顺畅实际操作过程中，社会救助制度必须具有完备、系统的救助体系。但在现实生活中，我国流浪乞讨救助对象常常被区分为“民政的人”“公安的人”“卫生的人”，存在着部门之间互相推卸责任的情况。甚至出现“三不收”人员，即医院不收、家里不收、社会福利机构也不收的情况。追究其根本原因，我们可以看到我国目前对流浪乞讨人员的救助部门繁杂，且各部门有各自的规定，最终导致救助主体不明确，救助链条不顺畅。（三）救助规定五花八门（1）中央救助规定不能满足各地不同的实际情况。流浪乞讨在各地所表现的情况不同，因而乞讨及其产生的相关问题也不同。中央立法不应该完全代替地方做出这种价值判断。（2）地方文件规定不仅与上位法不服，更出现相互矛盾的现象。第一，地方规章与上位法矛盾。典型的例子是南京市政府出台的《救助意见》中明确规定：“求助人身上有明显伤痕，本人拒绝说明情况的，不属于救助对象的人员范围。”但在《救助办法》中，此种情况仍属于救助范围之内，与《意见》将其列为终止救助的条件相违背。可见，《办法》的规定与《未成年人保护法》的衔接不够。第二，同一地区的文件规定也出现相互抵触的现象。例如有关流浪乞讨人员中的精神病人救治，2005年出台的《河南省城市生活无着的流浪人员救助管理规定》规定：流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人和传染病人的救治明确由各级卫生行政部门负责，同级民政部门或救助站应当予以协助。而在2014年《关于加强严重精神障碍患者救治救助工作的实施意见》提龙源期刊网出：原则上，一般重性精神障碍患者的医疗工作由卫生计生部门所属医疗机构负责，经费由当地政府负责。民政部门承担服役期间患精神障碍的复员、退伍军人的救治工作以及城市流浪乞讨和“三无”精神障碍患者的收治工作。（四）财政资金来源不足我国流浪乞讨人员救助机构出现资金收支不抵的情况。政府负担了大部分的救助经费，具体由地方政府负责，中央财政予以补充。实际操作中，财政资金在救助费用上属于严重赤字状态，单一的资金来源使得大部分救助站面临资金紧张的困境。例如2014年信阳救助站，获得的救助经费包括中央转移支付689万元、地方财政支持60万元，但救助经费实际开支仍有210万元收支缺口。（五）工作难度大，专业工作人员缺乏目前我国救助站工作人员属于“有责无权”的状态，这种情况导致正常的管理工作很难开展。我国法律规定了在特定情况下救助站可以不予救助或终止救助，但却没有规定受助人员“赖站”该如何处理。没有强制权的救助站没有办法驱逐“赖站”人员，更没有处罚权对这些人员进行处理。另一方面，救助工作人员工作难度大、人手短缺、专业人才不足也是不容忽视的问题。例如国家三级救助站合肥市肥东县救助站，该站获得国家编制7个，但在编工作的只有4个人，4个人每星期要轮流值夜班，给流浪人员做饭，还要负责他们的返乡工作。三、我国流浪乞讨人员社会救助制度完善建议（一）严格甄选救助对象，设立资格审查制度对于流浪乞讨人员应当设立资格审查制度。审查可以进行两次，分为初审和复审。初审是主要对救助对象是否符合条件予以甄别、排除。复审是对不同类型的救助对象进行分类，采取“对症下药”的方式救助：（1）收养救助主要针对没有生存能力的流浪乞讨人员，如流浪乞讨旳孤寡老人及丧失劳动能力的残疾人。对于此类人员应当优先考虑寻找法定监护人，通知法定监护人领回。对于户口所在地不详、原籍亲属或单位不愿接回的残疾人、老人，由民政部门联系福利机构，为其提供基本“衣食住行”的收养救助。（2）救治性救助主要针对患有疾病的流浪乞讨人员。如流浪乞讨旳精神疾病等重病患者。此类人员丧失对行为的识别、控制能力，往往既是施害者又是受害者。其中，对于被遗弃的流浪精神患者，救助站应当优先通知其亲属，并给予适当人道主义救助；而对于无家可归的流浪精神患者，则须发动救助站和医院的共同救助。（3）保护性救助主要针对流浪乞讨未成年人。对于未成年人的保护是国家和社会强制性的义务。流浪乞讨未成年人救助立法需要与未成年人保护立法互相配合，从源头上防止未成年龙源期刊网人成为流浪乞讨人员。对于已经流浪乞讨的未成年人，应当优先寻找其监护人。其次，对于无法找到监护人的未成年人，应当建立完善的收养制度。（4）职业培训的救助主要针对务工不着的流浪乞讨人员。对于受生计所迫而沦为流浪乞讨人员，临时性的、看护式的救助是不长久的，救助站应当采取实质性救助，并且拓展救助服务的宽度，如展开就业培训，与当地人才市场管理单位合作，为其寻找工作机会等。（二）完善救助机制，明确不同部分的救助职责不同的政府部门间的分工与合作是每一项制度实施的关键。全国数百万流浪乞讨人员的救助不能单靠民政一个部门、救助站一个机构。救助工作要建立以民政部门管理体系为纵向系列，政府其他主管部门为横向协同配合，形成有主体、有分工、有管理的纵横交叉运行网络。（1）民政部门作为流浪乞讨人员救助的领头部门，需要总体把握救助的规章、措施等上层建筑，拟定工作方案，对具体的救助站需要加强指导，并加大救助制度的宣传工作，让人们对救助人群有更正确的定位和认识。（2）卫生医疗机构对突发急病的受助人员有救治义务，并且要承担救助站的平时健康检查工作。（3）对于交通、铁道部门而言，应为返回户口所在地、住所地的受助人提供交通凭证。（4）财政部门要合理增加救助资金投入，建立稳定增长的救助资金筹措机制，广泛吸收来自社会的救助资金；审计部门进行审计监督，使其公正透明。（5）教育部门应积极为流浪乞讨人员中的未成年人提供与其他成年人同等的教育机会。（6）医疗部门应通过指定定点医疗机构服务机构等方式保证受救助者的健康，如西北的宁夏回族自治区30家流浪乞讨人员救治定点医院的设立（三）加快完善救助法规制度体系，做好中央和地方权限的划分根据上文论述，流浪乞讨人员救助问题同时具有全国性和地方性。中央制定《救助管理办法》规定了解决流浪乞讨问题的一般模式，但原则化内容居多，可操作性差，落实难度大，管理盲区多。地方政府应当在已有的立法框架内制定相应的实施细则，充分细化救助条件、救助期限以及在不能及时查明是否符合条件的情况下实行救助优先原则等事项。（四）细化资金支持管理制度，做好接受社会救助资金工作龙源期刊网就目前而言，世界上仅靠政府财政支撑进行社会救助的国家屈指可数，我们可以参照国外在城市流浪乞讨人员社会救助中的做法，吸收社会捐助。这样既对政府财政进行减负，增加救助资金渠道，而且有利于我国慈善事业的长足健康发展。（五）适当赋予救助站管理人员职权，扩充专业救助队伍（1）针对实践当中出现的受助人员的违法行为，应当赋予救助站工作人员必要的管理权力，例如给予受助人员警告、强制隔离、强制约束人身自由等。（2）我们要吸纳社会、护理、心理等专业的高校毕业生进入救助站工作，为救助工作提供专业知识，提升救助队伍的活力和水平。另外，我们需要对救助站工作人员进行人性化、系统化的管理。第一，突出人性化，加强救助工作人员的健康安全保障，提高各项待遇，改善工作环境；第二，进行系统化的培训，建立救助站工作人员执业素质和执业能力培训和考核机制，进而更好地规范工作人员的行为，使其在工作中有更强的服务意识和责任意识。【参考文献】[1]张艳丽.对完善我国流浪乞讨人员救助法制的几点思考——基于对生存权的公共性认知[J].行政与法，2010（06）.[2]杨雅华.从中西文化的差异与融合看流浪乞讨的规制[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2007（06）.[3]张政.从“跑站”现象看我国社会救助制度[J].中国劳动关系学院学报，2008（05）.[4]李迎生，吕朝华.矫枉过正：城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析[J].甘肃社会科学，2007（05）.[5]张云昊.乞丐人群的分类、形成机制及对策[J].南京人口管理干部学院学报，2007（03）.[6]陈燕林.浅析流浪乞讨人员救助问题[J].社科纵横（新理论版），2007（01）.