莫于川：公众参与潮流和参与式行政法制模式――从中国行政法民主化发展趋势的视角分析

莫于川：公众参与潮流和参与式行政法制模式——从中国行政法民主化发展趋势的视角分析中国网|时间：2011-10-1115:44:37|文章来源：北大软法网摘要：世界民主化浪潮催生参与式行政的兴起，使之逐渐成为现代行政的制度价值追求和民主判断标准。参与式行政将公众纳入行政过程，促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化。处于社会转型时期的中国，参与式行政是一项逐渐发展中的系统工程，从中国国情出发研究参与式行政的法制模式具有重大的学术价值和实践意义。通过对参与式行政法制模式基本理论问题的研究，将为行政领域公众参与的法治化和最终实现参与式行政法制模式提供有价值的参考，有效推动我国的行政民主和行政法治进程。关键词：行政参与行政民主法治政府服务型政府参与式行政法制模式中国共产党第十七次全国代表大会政治报告明确提出，应当扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的管理和决策过程，既是建设法治政府的必然要求，也是社会主义制度的题中之义。因此，系统探讨和努力构建参与式行政法制模式并充分发挥其制度潜力，具有重大的现实意义和学术价值。本文对此试作探讨、略陈管见。一、参与式行政法制模式的研究背景、基本概念和法治价值(一)参与式行政法制模式的研究背景和基本概念传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，理想或标准的行政管理活动要素和机制是“五个单一”：单一主体(行政机关)，单一功能(通过管制实现秩序目标)，单方意志(命令－服从)，单一行为(仅靠命令、许可、处罚、强制等刚性、强制性的行政行为)，单一依据(国会制定的法律，即古典的“依法行政”理念)。在此理念支配下，传统的行政法和行政法学强调行政活动的高权性，架构起以支配和服从为特色的行政法律关系———在传统的行政管理过程中，相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演完全被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，行政主体在行政管理过程中也主要仰赖行政命令、行政征收、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的管理方式方法，基本上没有能够充分体现民主权利和民主权力的行政管理制度安排。随着现代经济、政治、科技和社会发展，随着公民管理素质提升、闲暇时间增多、现代科技进步和参与意识增强，随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展趋向，对各国和全球的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。所谓参与式行政，是指行政机关在行使国家权力、从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，承认公众在行政管理过程中的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP机制。其核心就是通过将公众和各类社会成员纳入行政过程形成PPP机制，促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化，提升行政活动的公开、公平、公正和效率。当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。在行政活动中，行政主体通过允许、鼓励行政相对人、利害相关人和一般社会公众的参与行政活动过程，提升行政活动的公开性、公正性、正当性与合理性，达成政府与社会公众关系的良性、有效互动，有助于克服行政公务人员由于路径依赖形成的经验主义和专业偏执主义，已成为现代行政的一种发展趋势和正当性标准。参与式行政在中国不仅是一种理念和期盼，更是一项逐渐发展中的制度创新和系统工程。因此，现在需要系统深入地研究参与式行政对适应中国社会转型时期的重要性和必要性，系统深入地研究参与式行政的基本理论及政府与民众的关系，需要从国情出发研究参与式行政的具体制度和路径设计，这具有重大的学术价值和实践意义。(二)研究参与式行政法制模式的学术价值有助于开阔行政法学研究的学术视野。简单地讲，行政法就是关于行政的法，而行政法学即是关于行政法的社会科学。因此，行政法学研究的学术视野，取决于法治背景下的行政理念以及在该理念支配下所形成的行政主体、行为、程序、监督、救济等各种法律制度安排。传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，在此理念支配下的行政法制模式强调行政活动的高权性，由此架构起以支配和服从为特色的行政法律关系。随着民主宪政思想日益深入人心，公民要求更多地参与国家的管理活动，直接表达自己的意愿，尤其对涉及到自身权益的行政管理过程，表现出更为强烈的参与意识。这种行政参与意识，客观上推动了当代行政理念以及相关制度的转变。同时，当代行政法学对于这种行政理念的转变也正在积极作出回应，这有助于开阔行政法学研究的学术视野，促进行政法学的学科创新与发展。有助于促进依法行政理论的发展完善。在近代自由主义法治国家，“依据法律行政”、“法的支配”等学说成为支配性行政原理。但在现代社会福利国家，随着行政干预的领域显著扩大及与此相伴随的行政内容的扩展，从前的支配性行政原理受到严峻挑战。在许多行政领域，随着客观情势的演进，从前那种完全由行政机关单方实施的政策制定和执法方式，已越来越无法满足不断增长的对于行政管理和服务的社会需求；尤其是许多行政管理和服务领域对专业知识的要求越来越高，仅凭行政机关积累的实践经验和相关知识已难以应对，因而强烈要求克服路径依赖和专业偏执，与行政外部的专家学者乃至一般民众和民间组织在互动过程中共同推进。因此，参与式行政、合作式行政是对从前那种仅强调运用规制、命令、处罚、强制等传统行政管理方式的扬弃和补充，有助于体现互动、协调、对话、共建等现代行政方式的法治价值，促进依法行政理论的发展完善，更加丰富新行政法的学科体系。有助于形成新行政法制和新行政法学。通过公众参与、共同治理、行政管理和社会管理创新，提高行政管理的民主性和效率性，有助于形成新行政法制和行政法学。特别是提出重新认识作为政府职能的社会管理，通过建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，有助于促进经济社会快速健康协调发展。在此新格局之下，政府的角色、职能和行为得以重新调整定位，能够改善政民、政企、政社的关系，形成行政两造之间的新型关系，由此深刻反思和逐步改造现有的行政法制和行政法学及其方法论上的不适合内容，通过逐步扬弃和创新发展，有助于形成更符合法治精神和我国实际的新行政法制和行政法学。(三)构建参与式行政法制模式的实践意义有助于推动我国行政民主的发展。这是未来改革开放新阶段的重点内容之一。就民主制度而言，大体上有直接民主制、间接民主制、综合民主制的界分。在现代国家，为了弥补已成为普适做法的间接民主之不足，各国开始在行政管理、社会管理、地方自治、居民自治等领域日益广泛地引入直接民主因素。随着信息化时代的到来、民众素质的提高、闲暇时间的增多，兼具间接民主和直接民主特点的现代综合民主制的逐渐形成有了可能。实际上，参与式行政就是现代综合民主制的体现。其本质是对于传统行政模式的民主化改造，在行政领域更多地体现直接民主因素。公众通过积极的行政参与，最终形成参与式行政法制模式，一方面能促使行政机关及其他组织合法、合理、规范地运用和配合运用行政权力，防范和克服专业偏执主义，另一方面有助于表达自身的利益诉求，使其基本权利得到更充分地实现和保障，从而推动我国行政民主的发展。有助于改善行政机关与公众的关系。受中国传统的等级思想影响，即使在当代中国，官民之间、政府与社会之间始终存在某种难以逾越的心理距离。参与式行政的展开，必定要求摒弃从前的支配和服从的管理关系，切实确立作为基本权利实现机制的参与式行政，建立和完善确保公众充分参与行政管理的机会和有效影响行政过程的相关机制。因此在客观上，参与式行政法制模式一方面可以促使公众在行政过程中地位的提高，另一方面也有利于增强行政机关和公众之间的相互信赖关系。有助于行政管理创新并确立约束原则。过去很长时期，我国行政管理和行政执法的许多方面存在着简单化、低效率、不透明、不规范、不便民的问题，诸多弊端一直为人诟病，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。在当前深化行政管理体制改革的大背景下，行政管理实践的改革创新已经成为一种深切的呼唤。事实上，参与式行政是行政管理实践创新的一个重要源泉，我国许多地方也由此采取了许多行政管理的新举措，例如行政指导、行政契约、行政规划、行政资助、行政奖励、行政给付等柔性行政管理方式，并收到了积极的改革创新成效。当然，这些创新举措也可能具有一定的风险。因此，行政机关在推进行政管理创新时，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。〔1〕有助于提升行政效率。参与式行政是行政程序的内核。在人们的传统观念中，倾向于认为行政程序是对行政效率的阻碍。这种陈旧、片面的观念应予纠正。各国行政程序法在设计时一般都考虑并兼顾效率原则，将行政效率作为行政程序制度设计的一个目标，许多行政程序法律制度着眼于提高行政效率。行政参与限制了行政主体在行政活动中的自由，遵循这些程序规则须花费一定的人财物力，但如果减少了政府机器的摩擦，也有利于提高行政效率，故花费一些人财物力是值得的。正因为它们主要是维持公正的原则，可减少行政苦情，故可谓行政参与从总体上看是促进效率而不是阻碍效率。有助于建设法治政府。所谓法治政府，应是将政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法治轨道，权力与责任紧密相联，集有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律规范加以固定的政府建构与运作形态。然而，作为权力行使主体和管理者，行政机关极易主观行事，逐渐形成并固化行政偏执顽疾，而长期以来很难形成对其各种行为的有效制度约束。因此，对行政主体的行为形成有效制约，除了深入推进法制建设，通过法律监督、权力机关和专门机关进行监督约束，还须与国家机关以外的其他社会主体的监督形式如群众监督、社会舆论监督等有机结合起来。而扩大公众参与监督过程，即是进一步推动法治政府建设的一个重要突破口和有力抓手。二、参与式行政在我国行政法制领域的具体表现行政决策方面。行政决策科学化、民主化和法治化的呼声近年来日益高涨，相应的改革探索和立法建制也逐步发展。2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》秉持程序法治理念，在第三章第一节就重大行政决策的基本程序作出原则规定和制度安排，产生了推动行政法制创新发展的积极成效。例如，该地方政府规章的第29－44条规定了：重要紧急情况临机决策制度，依法决策、科学决策和民主决策原则，重大行政决策的具体事项和量化标准公开制度，政府行政首长行使决策权制度，协助决策制度，提出决策建议制度，行政决策咨询机制，行政决策智力和信息支持系统制度，重大行政决策事项交办制度，调查研究和协商协调制度，合法性论证制度，委托专业性工作制度，重大行政决策方案进行成本效益分析，重大行政决策方案草案向社会公布征求公众意见制度，草案的必要性、可行性、科学性论证制度，草案通过座谈会、协商会、开放式听取意见等方式听取各方意见和建议制度，说明理由制度，公众意见及采纳情况向社会公布制度，听证会制度，重大行政决策方案草案审议制度，行政首长决定制度，报批和提请决定制度，重大行政决策向社会公布制度，决策执行情况督促检查制度，重大行政决策执行制度，重大行政决策后评估制度等等。行政立法方面。以2002年1月1日起施行的关于行政立法程序的3个行政法规为例，可以看出已有一些法定化的行政立法民主程序制度创新(此前于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》第58条、第74条等法律条款也作了类似规定)：(1)起草行政法规时应广泛听取公民和社会组织的意见(包括立项计划征求意见)，可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；如果送审时缺乏听取意见情况的说