g农村金融学第六章上(信用合作)(1)

农村金融学第六章中国农村合作金融(上)农信社体系的制度变迁第一节我国农村信用合作发展的历史一、我国农村信用合作的早期历史（1920-1937）清末京师大学堂开设“产业组合”即合作课程。这是中国最早的合作社课程1918年北大成立北大消费公社,第一个合作社1919年8月，朱进之在《东方杂志》撰文，提出发展平民银行（合作银行）1919年10月27日，薛仙舟创办了上海国民合作储蓄银行。薛仙舟先生（1878-1927）广东人，柏林帝国大学毕业，任教复旦。创建国民合作储蓄银行，我国合作运动之先驱之一。华洋义赈会：华洋义赈会是1920年旱灾中由中外合办的慈善组织，1921年旱灾结束后，余有几百万的赈灾款。1922年11月，各地的华洋义赈会组织成立了“中国华洋义赈救灾总会”，将“唤起人民互助合作之精神，以共同解决急切之经济问题”与储粮、治河、灌溉作为该会的四项任务。1923年，救灾总会拟定了《农村信用合作社章程》，并在河北省香河县建立了第一家信用合作社，通常认为这是我国最早成立的信用合作社。章元善\于树德这一时期的信用合作社主要特点：第一，合作社是Raiffeisen式的，目的在于供给农民低利资金，扶助社员养成自助的能力。第二，义赈总会为了避免慈善救济的性质，贷款手续非常严格。第三，社员入社需要认购社股，并且在此之前，合作社要对社员进行严格考察，合格后方可入社第四，信用社只对社员进行放款。国民政府时期：1931年4月，政府制定了《农村合作社暂行规程》，把信用合作定为九大合作（信用、供给、生产、运销、利用、储藏、保险、消费、其他如建筑或改良品种之合作社）之首。立法院于1934年2月，通过了《合作社法》，明确合作社可以是承担有限责任、保证责任或者无限责任的法人，并且可以享受免征所得税和营业税的优惠条件。1935年，实业部设置了合作司，专门筹划合作事业的发展，协助资金调节、人才培养、调查统计和监督等。1932—1937年中国农村信用社数量年份数量193232271933342319349841193515429193620620193720952小结：提倡合作事业，是国民党政纲之一，也是复兴农村经济重要方案之一。这也是中外合作事业发展的一项重要区别，国外资本主义国家的合作事业虽然也由政府扶持，但更多的还是依靠自发的力量完成；而中国的合作事业一开始就带有很浓厚的政府色彩，是靠外力推动进行的。陈振汉先生的评价：“当今甚嚣尘上之合作运动，自其能予农民以一种组织方式与力量之点观之，诚不失为富有意义之举。诸如农村之高利贷，由于财主之盘剥，资金之缺乏，及乡村贷款至不稳者，今可以信用合作之方法消除之：以合作社代替高利贷者，则剥削可除，以农民联合向政府或银行借款，则资金可裕；以联合担保交互负责之方法出贷，则放款安全。又如农民缺乏资金以利用新式农具机械，则可合众力以致之；农民不能涉远道而销售农产，复不知商情市况，致为中间人所垄断剥削，则组织运销合作以济之。如是农民一切经济上之弱点咸可以合作组织济其穷，甚至如产业之小，田亩之仄，亦莫不可以合作方法补救之”“今浙省合作事业，初期发展如此迅速，其非出于自动而为被动，非出于自然，而带强制性质，为极明显之事实。故在合作社发展之过程中，其占主要地位者非为人民而为政府，一切所以促进社务之扩张与发展者，悉由政府任之。兹一论其得失。中国农民既贫且愚，人皆知之，且习性保守，散漫自私。欲农民自行起而组织从事改造环境，纵非不可能，亦极为困难。是以政府之翊助不特应当而且必要。然从长久计，合作之主体为人民而非为政府，必逐渐使人民知合作之真谛而逐渐自动参加而后可。”（陈振汉，1935年）陈振汉（1912-2008），毕业于南开，入哈佛大学。我国经济史学先驱。二、共和国成立后农村信用合作事业的发展（1949-1979）从1949年到1979年，可以大致分为两个阶段，第一个阶段自1949年到1958年大跃进前夕，这个阶段是农村信用社的试办、推广和调整阶段；第二个阶段自1958年到1979年，这个阶段是农村信用社的曲折发展阶段新中国建立初期农村资金短缺问题严重，农村高利贷现象在很多农村地区依然存在。同时农村又开始向两极分化，出现了专营高利贷的农户和部分农民土地的得而复失。1951年5月中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，试办农村信用合作组织截至1955年上半年，全国信用合作社发展到15万多个，社员9500多万人，6800多万家户，全国80%以上的乡建立了信用合作社。农村信用合作事业的发展发挥了积极作用：限制和打击了高利贷剥削；支持了农业生产的发展,促进了农业生产力的提高；配合国家银行，稳定了农村金融市场。新中国建立初期的信用社管理体制初期由人民银行管理农村信用社1951年8月10日正式成立了农业合作银行，领导和管理农村信用合作组织1952年农业合作银行被取消，由中国人民银行农村金融管理局负责领导和管理农村金融工作1955年3月，中国农业银行成立，其主要任务是指导信用社1957年4月国务院又决定撤销中国农业银行，并入中国人民银行管理60年代-70年代在20世纪60年代初的国民经济调整阶段，信用合作社隶属关系几经调整。1962年恢复了农村信用社的独立地位1965年12月中国农业银行第三次被撤销，1966年农信社再次下放给人民公社、生产大队管理“文化大革命”期间，农村信用合作事业受到很大影响，直接导致了信用社民主管理组织形式的取消，而按国家银行基层机构模式进行管理1979年之后1979年《关于恢复中国农业银行的通知》中规定，中国农业银行的主要任务实统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农信社，发展农村金融事业。农村信用社成为一个附属于农业银行的机构，而由于中国农业银行集财政性拨款管理、商业性信贷业务经营和合作金融组织的管理功能于一身，因此进一步强化了农业银行在农村金融领域的垄断地位和官办性质。三、改革开放以来我国农村信用合作的制度变迁（1980年至今）第一阶段是在改革调整中发展的阶段（1980-1996年8月）；第二阶段是信用合作社独立发展阶段（1996年8月至2003年6月）。第三阶段是深化改革阶段（2003年6月至今）农信社管理体制的演变领导管理机构时间中国人民银行1948.12-1951.7中国农业合作银行1951.8-1952.7中国人民银行1952.8-1955.3中国农业银行1955.4-1957.4中国人民银行1957.5-1963.10中国农业银行1963.11-1965.11中国人民银行1965.12-1979.2中国农业银行1979.3-1996.10中国人民银行、银监会和行业自律1996.11至今第一个阶段：1979年10月，农业银行总行行长会议对信用合作社“官办”体制的弊端作了认真的剖析。1982年底，中央文件否定了信用合作社双重管理体制，重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质。先后进行了以搞活业务为中心、恢复和加强信用社的“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性）、理顺农业银行与农村信用合作社关系的改革。1984年6月,农业银行总行向国务院提交《关于改革信用社管理体制报告》，8月国务院“105号”文件批转了此报告。报告指出必须抓紧改革信用合作社管理体制，其方向是：把信用合作社真正办成集体所有制的合作金融组织。在这一阶段，农村信用社主要取得了如下一些成就：其一，初步改变了信用社“既是集体金融组织,又是国家银行基层机构”的组织管理体制。通过清股、扩股,落实股权,密切了信用社与社员的经济联系；加强了民主管理,强化了理事会、监事会和社员代表大会的作用。其二，经营管理体制有了明显的改善,内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。第二阶段：1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，农村信用合作社按照合作制原则重新规范，标志着中国农村信用合作社又重新走上了独立发展之路。《关于农村金融体制改革的决定》中指出，改革的核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。明显的制度绩效是：启动了以产权明晰为主旨的产权制度改革；初步形成了农村信用社自求发展、自我约束、自主决策的经营机制；基本理顺了农村信用社和人民银行、地方政府的关系，并初步建立了以央行监管和行业自律相结合为主导的金融监管新体制。第三阶段：2003年农村信用社深化改革后的绩效2003年8月18日，国务院召开了深化农信社改革试点8省市负责同志座谈会，按照《国务院深化农村信用社改革试点方案的通知》精神，部署改革试点工作，自此拉开了农信社改革的序幕。农信社经过几年的改革发展，已经初步改变了以往资产质量低、金融风险大、经营效益低下的局面，进入一个良性发展的轨道，农村合作金融的命运出现了转机。未来的农村信用社改革的基本趋势，是按照市场经济的基本原则，按照各地区经济发展的不同阶段和经济结构，鼓励各地区农信社寻找符合本地区发展特点的产权模式和组织形式，符合条件的，可以组建农村合作银行和农村商业银行。因地制宜、分类指导，坚持产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性，是未来农信社改革的基本原则，同时中央和地方各级政府对农信社的支持力度也会明显加大，这对我国农村经济发展和稳定大局异常重要。新一轮改革的主要举措省联社体制合作银行与商业银行跨区经营和竞争吸引投资股商业化运作定位于社区银行第二节农村信用合作制度的演变：基本争议和存在问题第一个争议是我国的农村信用社是否是合作制。最核心的有四条：第一个条件是自愿性；第二个条件是互助共济性；第三个条件是民主管理性；第四个条件是非营利性。经济学界主流的观点认为，尽管我国决策部门一直强调我国农村信用社要坚持合作制，但是有充分的历史事实表明，我国的农村信用社体制从来没有成为真正意义上的合作制。第二个争议是，未来的农信社改革是否需要坚持合作制，重新回到合作制。在2003年之前，有关监管当局一直把农信社的改革定位于恢复真正的合作制，其内部治理结构和管理模式也是按照合作制的架构来设计。在2003年后，尽管在管理上已经不再强调合作制，但是在内部治理结构上仍旧没有任何实质性的改变，还是沿用已经被证明无效的“社员代表大会、理事会、监事会”的旧治理模式。在学术界，主流的观点认为，由于历史上农信社从来没有实行过真正的合作制，因此回到合作制的目标模式成本很高，而且基本没有可操作性。第三个争议是农信社组织模式的选择问题一是江苏模式，即按照“一县一社，统一标准”的原则，把原来信用社为独立法人的体制改制为县为统一法人的体制；第二是合并模式，根据农信社主营目标的最后界定，来确定与中国农业发展银行或农业银行合并；第三是联合重组模式，实行农业银行和农村信用社的捆绑式重组，把县及以下农业银行和农信社统一重组为农业银行集团控股的股份制农业信贷银行，并组建新的农业银行集团，实行控股管理；第四是单一重组模式，仅对农信社进行重组，以地市或县市为单位建立独立的农村合作（股份制）银行现在出现组织形式多元化的趋势第四个争议是管理体制的选择。一种意见认为应该建立全国性的管理机构，模仿供销合作社组织，全国联合统一管理全国信用社的经营方针；第二是全国协会模式，属于相对松散型的行业管理；第三个意见是主张模仿美国模式，存在独立的监管机构和独立的存款保险基金；第四个是省联社模式，属于紧密型行业管理和纵向管理。2003年后的改革，实际上采取了第四种意见。存在的基本问题第一，农信社的历史债务包袱沉重。第二，农村信用社产权模糊。第三，农信社的经营亏损比较严重。第四，农信社内部人控制严重。第五，省联社的管理体制不合理，内部治理存在缺陷。第三节我国农村信用合作的发展趋势第一是明确农信社的功能定位，承认我国农村信用社的商业化和股份化趋势。这就要求决策当局不再执著于“合作制”的原教旨主义观念，而是与时俱进，适应时代的发展，寻找适合的改革目标模式。第二是应该将农信社未来的改革目