第二讲 公共管理理论与实践

第二讲公共管理学的理论和实践变迁第二章公共管理理论与实践的发展公共管理学科的发展历程新公共管理公共管理的理论渊源主要内容第一节公共管理学的理论渊源管理理论当代经济学理论公共管理学的理论渊源古典学派理论行为学派理论决策学派理论系统学派理论新管理主义理论公共选择理论政府失败论代理理论和交易费用理论企业再造理论虚拟企业学习型组织传统理论政治与行政两分法官僚制理论科学管理理论行为科学理论过渡：系统理论现代理论公共选择理论新公共管理理论公共治理理论传统的公共管理理论古典公共管理理论或传统公共行政理论倾向于将组织看成一个“封闭式系统”，并认为这是实现行政管理目标的“唯一最佳方式”，其确保方式是严格的组织结构设计、独立的文官制度、效率至上的科学管理原则。第二节公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共行政时期1887年-20世纪70年代末公共管理时期1880年-至今传统的公共行政新公共行政时期一、传统之两分法1887年威尔逊（T.W.Wilson）：《行政学研究》1900年古德诺（F.J.Goodnow）：《政治与行政：关于政府的研究》古德诺激烈批评“三权分立制”、继承为威尔逊的思想，最终完善了政治与行政两分法。主要观点：•以政治与行政两分法代替立法、司法、行政三分法•政治与行政的分离是相对的•可以通过政治对行政的适度控制实现政治与行政的协调一致•政党政治对行政控制必须限定在合理范围•政府文职官员分为政务官和常务官评价：破除三权分立观点的束缚是建构政治与行政二分法的一个理论前提，“若没有三权分立的政治制度以及政党政治，政治与行政的二分法能否发展出来是值得怀疑的”。可以将政治与行政二分法视为西方民主政治制度发展过程中的一种自我调整与修正。二、传统之官僚制理论&文官制度官僚制（Bureaucracy）在中西方的建立背景和过程是完全不同的。西方真正意义的职业官僚制度的建立是18世纪资产阶级革命的结果，但具体建立过程又分成两类：英美国家欧洲大陆国家马克斯．韦伯（MaxWeber），理性官僚制，1922年《社会组织与经济组织理论》，主要观点：组织合法权威的三次划分组织权威基础上的组织类型“官僚”是一种组织形态：传统官僚制和理性官僚制理性官僚组织的运行规则与特征理性官僚组织框架之下官员的职位也由此表现出一些不同于传统官僚制特征：职业化、专业培训和新式忠诚。11他提出“理性的行政组织体系”理论，认为建立在法理权威之上、管理集权、遵从理性规则的官僚制组织（Bureaucracy）正是其最好体现，也是大规模组织最合理的形式。理性官僚组织是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视组织内部的规范化管理，通过制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，形成非人格化的层级节制体系，组织成员是否胜任仅取决于其能力而非对组织领袖的个人忠诚。基本原则：法定的关系范围原则、工资等级制和权利等级化原则、公私分离原则、专业化原则、全职原则、一般性原则；基本特征：专业化分工、等级制、法定规则和非人格化。评价：近代社会破除蒙昧迷信、倡导科学主义需要一种不同以往的社会组织结构来促进生产力的发展，韦伯的理性官僚制回应了这一要求打破了神权、君权对民众思想的桎梏，也适应了大工业生产与行政管理等复杂化的客观需要以“功绩制”为导向的文官制度逐渐得以建立一类特殊职位的出现——秘书、参谋或行政助手案例：上海第一秘秦裕案问题思考：你如何看待秘书这个职位的作用？干部选拔任命过程中的“带病提拔”现象有什么危害？这种现象出现的根源是什么？如何避免干部选拔中的“带病提拔”现象？试从制度层面谈谈自己的看法。三、传统之科学管理理论科学管理理论以美国管理学家泰勒（FrederickW.Taylor）和法约尔（HenryFayol）为代表。泰勒的科学管理主义法约尔的管理过程思想古立克：七功能说孔茨（HarlodKoontz）官僚组织理论采用理性逻辑进行组织结构设计，科学管理研究的方向则从实验总结达成效率的生产管理技术，再上升为组织理论。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。四、传统之行为科学理论福莱特（MaryParkerFollett）在理论上的动态承接；梅约（Mayol）与霍桑实验著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。16•霍桑实验的结论：社会与心理因素；•《工业文明中人的问题》（1935）-社会人-生产效率相关因素-非正式组织-……•焦点：工作群体的社会关联因素巴纳德的非正式组织理论马斯洛的需要层次理论•非正式组织：个人联系和相互作用的集合体、以及人们相互交往结成的群体，是模糊、无结构、不定型的；•非正式组织与效率；•非正式组织对管理的影响。麦克格雷格尔的X、Y理论重视组织成员需要、管理方式、人际关系、动机与成就、激励与个性等重要课题的行为科学理论为管理学理论发展开辟了另外一个方向，许多学者开始使用行为主义观点与方法研究行政管理现象，以决策理论最有影响。五、传统之决策理论西蒙（H.A.Simon）的有限理性与满意原则•他将其他学科引入，使得公共行政学研究呈现跨学科特征；•《行政管理谚语》（1946）&《行政行为：行政组织中决策程序的研究》（1948）:*决策应成为研究的关键*管理=决策*实际决策过程中，决策者不太可能有明确界定、精确评估的目标*按照“满意原则”挑选决策方案*决策分为程序化决策和非程序化决策林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的渐进主义决策理论20•《艰难求胜的科学》（1959）、《政策制定过程》（1968）；•存在两种截然不同的决策模式，一种是“理性综合方法”或“根本方法”（synopticanalysis），另一种是“连续有限比较方法”或“分支方法”（incrementalanalysis），•行政决策实际上包含对应的5个特征，即渐进的；不全面的；进行连续比较的；对各种方案的选择是“满足”标准；最终决策是折衷性的。•政策制定主要是对以往政策的修正。传统理论述评古典公共管理理论起始于对“三权分立”制度和政党分赃制的批评，经过政治与行政二分法、官僚制理论、科学管理理论，然后吸收行为科学理论，最终归结于有限满意和渐进主义决策理论。整个古典时期的理论都处在一个“封闭式系统之内”，形成一个以层级制的金字塔形官僚组织结构为核心，追求理性、专业化、法治化、效率至上的框架体系。21理性官僚制的弊端等级制与民主制有矛盾；严格的法制会扼杀官员的创新精神；太重视行政过程效率，而忽视行政产出绩效问题思考与讨论理性官僚制饱受诟病，但为什么在政府和大规模企业组织中依然有着强大的生命力？官僚制饱受谴责组织社会学政治经济学公共行政管理学•发生消极的、机能障碍式情况•受训式无能、目标失落•官僚机构病理情况•非市场组织，依靠拨款•纵向的权威强制结构•规避市场竞争•公共性、政治性与效率的矛盾•公平、自由等价值理性对效率的牺牲•公共服务精神与公共责任程序但其惊人的生存力证明自身的不可替代性各国行政改革未超出官僚制框架改革的逻辑起点：组织结构与形式&效率过渡之系统理论系统论之前的系统视角尝试贝塔朗菲（LudwigvonBertallanffy）系统论的观点系统是什么？系统管理是什么？“系统”是一种有组织的综合整体，是功能上有联系的要素组合，不断与外界进行物质能量交换、维持自身稳定；一种持续进行把一定投入转变为产出的循环过程。系统管理是一种管理方式，将组织各个部分、各种资源按照系统要求进行组织和应用。系统论对公共行政研究的影响有效思维方式传统理论下的公共管理系统系统论下的公共管理系统詹姆斯.汤普森（James.Tompson）（1967）行政生态学：约翰.高斯过渡之权变理论、超Y理论权变理论（Contingencyapproach）理论基础适应性系统理论强调权变关系是两个或更多变量的函数关系基本观点：是系统理论和经验管理学派的观点，系统理论为之提供了直接的理论模式和分析手段，而注重特定情景下不同管理经验、否认任何“普遍使用管理准则”的经验主义则为之提供了随机应变处理管理问题的技巧。“超Y理论”（SuperTheoryY）是权变理论的经典代表约翰.莫尔斯（J.J.Morse）和杰伊.洛希（J.W.Lorscn）《超Y理论》（1970）、《组织及其他成员：权变法》（1974）主要观点：（1）人们为了实现胜任感而加入组织，基于对胜任感的不同实现方法，管理要求和方式有X、Y理论管理方式之别；（2）组织结构、管理层次、职工培训、工作分配、工资报酬和控制水平等都要随着工作性质、工作目标及人员素质等因素而定，才能提高绩效；（3）不存在什么一成不变的、普遍使用的、最佳的管理方式。过渡时期理论述评社会背景众多社会背景与社会矛盾传统管理理论束手无策系统理论和权变理论推进公共行政学重新认识公共部门与社会、政治与行政的关系，提出和形成两种彼此相关和理论新公共行政学公共政策分析注重政治与价值关系探讨，将政府与公职人员的伦理观与价值观、社会正义与公平等作为核心观念和关键性问题，突出“公共”性质，主张构建政府组织新形态、民主行政等。公众对政府提出了转变政策、摆脱困境、维护社会正义与公平等等强烈诉求，其关注焦点逐渐转变为与自身切身利益相关的公共政策问题、公共服务问题与公共管理问题；诸多学科为公共政策学科的形成提供了一定理论基础和实用技术。正是在公共政策学科和科学管理的影响之下，20世纪80年代早期出现了一种公共行政范畴内的技术性领域——公共管理（PublicManagement）。现代时期的公共管理理论研究范式的转变传统公共行政学新公共行政学公共管理学1964，戴维.伊斯顿《政治学的革命》新公共管理运动一、现代理论之公共选择理论研究背景与起源公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。市场失灵与政府失灵的存在阿罗(Arrow)、布坎南（Buchanan）、图洛克等人创立了公共选择理论（publicchoicetheory）、丹尼斯.缪勒（DennisC.Mueller）政府失败政府失败（Governmentfailure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。1.公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。2.政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而