第2讲公共管理的理论

【公共管理专题讲座】第二讲公共管理学的基本理论与实践一、70年代末西方政府改革的理论基石撒切尔夫人、里根——“私有化”、“保守化”——国退民进——政退社进——“政府再造”“新公共管理运动”－公共管理理论NewPublicManagement(一)背景政府作用的定位变化自由资本主义时期：亚当•斯密——守夜人：政府无为——经济危机——“市场失败”（市场失灵）二战前：凯恩斯主义——管制人：政府干预——成功：罗斯福新政二战后：70年代末期——政府强权——管理危机“政府失败”（政府失灵）——布坎南主义•詹姆斯·布坎南美经济学家，公共管理创始人政府失败理论---核心主题西方大规模政府改革的理论奠基者1986获诺贝尔经济学奖。“政府失败”职能扩张；机构臃肿；雇员超编；支出增加；税赋提高；效率降低；寻租滋生；威信下降；矛盾激化；（管理危机）改革：凯恩斯主义↓传统行政管理学↓以政治学（权力）为基础↓以经济学（市场）为基础↓经济行政学↓公共管理学（二）以经济学为基础的公共管理主要观点与实践从经济学中汲取：经济人、理性人假说、公共选择、市场竞争、用者付费、交易成本、顾客至上、绩效管理、契约合同、集约经营、承包租赁、委托代理、辅业外包、人力资本等等。1、利用“经济人”假说,提出了“共同治理”。--都在追求个人利益--会产生积极行为--应保护、利用--对破坏行为加以制约--参加社会管理２、利用“理性人”假说，提出“国退民进”•确信赚钱就会投资•创造能赚钱成功的环境----政府退出•公共事务借助民间投资----民资进入——政府创造环境，人民创造财富3、借用交易成本观点，建立公共产品理论。政府把公共服务职能变成公共产品的生产，公民实行“用者付费”。在公共产品的生产市场化、效益化以后，——政府逐步退出。“公共服务——公共产品”的种类：第一、纯公共产品——每个人都需要的•国家安全、疾病预防、社会治安、市场公平、义务教育、社保、防艾，等等——免费——没有经济效益——政府提供：公共财政——坚守不退•第二、半公共产品——有条件的人得到的•胎教、幼教、高中、高等教育、养老、健身等等——谁得到，谁付费——半经济效益——政府半退出，与非政府公共组织合作提供•第三、准公共产品——有需求的人得到的煤气、自来水、热力、医疗、出租车、通信、有线电视、私宅、旅游、婚庆——谁需要，谁付费——完全经济效益——政府完全退出，私企业提供——民营化！•湖南从06、10起，全省城市自来水供应、管道燃气供应、集中供热、城市公共客运、城市污水处理、垃圾处理等六大行业向社会资本敞开大门以招标、招商、谈判等多种方式选择特许经营者4、利用“顾客至上”，提出建设“企业型政府”将政府与公众之间的关系视为市场中企业与顾客的关系：——公众是“购买”政府公共产品的“顾客”——政府是为公众提供公共产品的“企业”。意义（1）政府实行“顾客需求导向”，确定公共服务品种；——政府办“实事”该由谁点题?（2）政府以顾客满意为目标，提升服务标准（3）顾客对政府实行公共选择，政府服务引入竞争机制；（4）无顾客光顾意味政府亏损乃至破产。（5）政府与顾客之间建立互动、回应关系5、借鉴市场手段，推进政府职能对外转移：外包、招标、承包、租赁、委托、代理、拍卖、特许等——“职能外包”---社会活力增加---审批职能弱化---寻租现象减少---机构彻底精简——大部制６、借鉴合伙制理论，培养多种形式的非政府公共组织（NGO-Non-GovernmentalOrganization），实现公共事务管理主体多元化。政府只是多元主体的组织者、协调者。７、借助契约规则，通过合同建立与非政府组织的经济（利益）与法律（责任）关系。防止“二政府”、“官场病”--“赵安现象”--“龚建斌现象”--“查金贵现象”•８、依据“虚拟资本”，提出“经营城市”•对城市---自然生成资本（如土地）---人力作用资本（如基础设施）---延伸资本（如街道冠名权、电视转播权、广告权）等•进行营运，从中获得一定效益，再投入到城市建设的新项目中去。•谁办奥运会？•蒙特利尔陷阱——洛杉矶馅饼９、借鉴企业人事管理方式，在公共部门引入竞争机制——入口招聘制——绩效考核制——功绩晋升制——责任追究制——末位淘汰制建立忠于职守、业务熟炼的公共管理人员队伍。•10、利用互联网技术，加快多元管理主体之间的网络建设，建设电子政府，提高管理效率。•1998年美国《政府外文书缩减法》•2003年全部实现电子化•2000年6月，克林顿宣布建立全球最大电子政府网站“firstgov”；•英国--08年实现政府服务电子化加拿大--04年实现政府关键服务电子化日本--95年“行政信息化十年推进计划”•11、吸收和接纳了“治理”理论•（１）提出的过程1989年，世界银行工作报告：---《治理理论》1992年工作报告：---《治理与发展》•1997年联大倡议成立《全球治理委员会》•----《没有统治的治理》•----《21世纪的治理》（2）主要内容•含义：是各种公共组织和个人机构共同管理公共事务的总和。本质是政府与公民在公共利益最大化的过程中实现最佳合作。•基本标准：•第一，合法性政府提出的社会秩序应得到公众的认可和服从•第二，透明性政治信息的公开、真实、明确•第三、市场性用市场手段实行政府职能分担•第四，责任性政府及工作人员对行政行为负责•第五，法治性法律面前平等，要依法行政•第六，回应性及时解决与回复公民的正当要求•第七，高效性政府工作高效率，速度快、时间短•第八、廉价性公务与职务消费的节俭12、政府角色应重新定位——政府“再造”(1)由“划桨政府”向“掌舵政府”转变(2)由“权力政府”向“权利政府”(3)由“审批政府”向“核准政府”(4)由“指挥政府”向“协调政府”(5)由“无限政府”向“有限政府”(6)由“管理政府”向“治理政府”(7)由“管制政府”向“服务政府”二、我国推进公共管理的必然性(一)影响政府管理三大因素看市场经济全球化知识经济第一，市场经济提供了方式与主体引导政府可以向公共管理发展；第二，知识经济提供了技术与信息保证政府能够向公共管理发展；第三，经济全球化提供了动力与模式推动政府必须向公共管理发展。（二）从改革开放的实践趋势看•１、尽量把政府承担的公共物品生产转化为私人生产——农村改革成功的启示——迟到的林权制度改革——公共产品民营化、市场化80年代：山东高速公路90年代：上海徐浦大桥90年代：焦炭大王开发绵山——开启民资进入旅游市场新华社08年8月11日：有“恐龙之乡”美誉的云南省楚雄彝族自治州禄丰县，是世界上恐龙化石种属最多、数量最大、埋藏最集中的遗址地。不久前，沉睡了两亿多年的恐龙山变成了一个新的旅游景区——“世界恐龙谷”。引人注目的是，开发商是一来自浙江的民营企业——金时代控股有限公司。•《京华时报》05.11.6•福州首次开拍公立医院•福州市产权交易服务中心将福建省首家最权威的中医骨专科医院——福州市林如高正骨医院的土地及房屋建筑物，以453万元人民币的公示价公开拍卖•是福州市首家将国有产权进行交易的公立医院。•２、通过大力培育各种社会中介组织，尽可能把政府职权转移出去；--考试中心--人才市场--婚介--房介--慈善总会--扶贫基金会•报载，以政府为主导的扶贫方式今后将变•政府扶贫资源将首次向非政府组织开放•日前，由国务院扶贫办、中国扶贫基金会等参与的政府与非政府组织（NGO）合作实施村级扶贫规划项目正式启动，使中国政府扶贫资源将首次向非政府组织开放•此举就是向国际惯例看齐•３、整合、利用各种社会资源，调动公民参与社会管理的力量、作用及积极性。•越来越多的各种悬赏09、3驻渝部队遭袭——60万！慈善事业的发展汶川、玉树抗震——社会力量2008感动中国：唐山农民•4、深化国有大中型企业改革，实现政企分开，使其能承担一部分政府职能；邮政部——邮政总公司民航局——民航总公司铁道部——铁路总公司•5、政府保留的职能，尽可能采用公私合作和市场手段完成；私办公助：十七届三中全会：农村三级医疗网络陕西电视——西凤开坛完全私立：——新东方——马未都博物馆•6、尽可能把大量公共服务民营化，公共产品商品化，公共行业产业化；•海口:•凡是国家法律没有禁止进入的包括城市基础设施、城市公用事业在内的一切行业和领域，都允许非公有资本进入。--自来水--污水处理--垃圾处理--园林绿化等公共事业•7、逐步放开基础设施领域，允许非公资本准入；•法制日报：基础设施建设不再是国有独享•第一条民企投资的衢(州)常(山)铁路06年二季度开工，07年底建成•民资参股的长(春)双(阳)烟(筒山)铁路06年5月开工；•06年3月4日，首家民营航空公司诞生•铁路、航空，长期以来国有企业一统天下的格局已被打破。•国发〔2010〕13号---5月13日《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》---鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设---允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。---探索建立铁路产业投资基金，积极支持铁路企业加快股改上市，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。•8、尽可能在垄断领域中引入市场竞争机制，给公众提供公共选择的机会；•－信息•－石油•－铁路与公路•9、建立和强化各种政府工作的开放性、公开化、透明化制度•调价听证会已成社会热点•医改方案•燃油税方案•“欢迎市民到政府上厕所”——咸阳打造开放政府从细节做起•安徽公布全省测速雷达地址•济南市公布全部电子眼•10、不断制定、完善和落实各种领导与管理的责任追究制度——问责制。•山西问责风暴--两次问责省长•（三）中央开始提出社会管理体制的创新•2003、7胡锦涛:全国防治非典工作会议•现在，社会管理的任务和内容比过去要繁重多了，各级政府要进一步转变职能，强化和完善社会管理和公共服务的职能，提高社会公共管理水平，改善公共服务质量。结论•已经得到认可和推广•随着一体化，以公共管理新理念为指导政府模式必将进一步推进•我国政治体制及政府改革迈出实质性步伐思考题：1、简述公共管理主要观点与实践；2、公共管理的经济人、理性人假说对我国政府管理改革有何启示？3、简述治理理论的标准；4、公共管理理论对传统国家学说有哪些创新？5、联系我国改革开放的趋势，你认为我国有无推行公共管理的必然性？•作业题：总结一公共管理在我国、我区、我市“落户”案例，并作出评价。---1500字左右