目标、指标和标准

1第四章目标、指标和标准教学目标：明确政策目标的意义、掌握确立政策目标的方法、了解评估标准的类型教学重点：政策目标确立的方法、政策指标的内涵教学难点：确立政策目标的方法教学方式：理论讲授、案例分析课时分配：8课时第一节政策目标一、澄清目标的重要性（一）澄清目标是必要的人们通常假定，政策目标是给定的，即认为政策制定者在处理某个特定的政策问题时，对自己所要达到的目的或目标是一清二楚的，因而分析者的任务是根据这一既定的目标去寻找、比较和选择相关的备选方案。（二）澄清目标是重要的政策目标贯穿于公共政策过程的始终，不仅是政策制定的起点、方案选择的标尺，也是政策执行的动因、效果评估的依据。二、基本的政策目标（一）增长1.什么是经济增长？经济增长是各国政府尤其是向现代化过渡的国家长期追求的主要经济政策目标,增长问题的实质在于，为了提高包括下一代在内的子孙后代的消费水平，应该在多大程度上抑制现在的消费，将有限的总生产物更多地用于投资，进一步发展生产。2.经济增长为什么被热衷？其一是各国纷纷建立和完善关于国民收入统计制度，使衡量经济发展速度的指标明确化，促进了各国在经济增长方面的比较和竞争；其二是人们普遍认为，经济增长是实现充分就业的一个重要条件，不仅提高个人收入，同时增加了就业2岗位和机会，扩大了劳动需求。3.如何实现经济增长？由于实现方式的不同，经济增长既可以为人们带来利益，也可能使人们付出沉重的代价。如果将经济增长看作是单纯的扩大生产规模的增长，很容易造成对环境的破坏;如果为了片面追求经济增长而采用劳动密集型技术,就难以解决失业问题。我国政府提出要实现经济增长方式的转变—“从数量型增长方式向质量型增长方式转变、由消耗型增长方式向效率型增长方式转变、由粗放型向集约型转变、由外延型向内涵型转变”。数量型增长方式片面追求数量、产值和速度，致使经济增长质量低，效益差和结构失衡；质量型增长方式则改变这些弊端，注重经济增长中质量和效益的提高以及产业结构的协调。质量型增长方式在经济发展的不同阶段有不同的含义和要求，但也具有一些基本特征：经济增长效率高—表现为综合要素生产率的增长及其贡献率高；国际竞争力强—表现为产品及服务的质量高而成本低；通货膨胀率低—即通货膨胀低于经济增长率或经济增长中通货膨胀程度小；环境污染程度低—即经济增长过程的环境污染面小和污染率低。（二）效率按照经济学的理论，稀缺资源的有效配置就是效率。如何实现配置的有效呢？经济学中，一般把帕雷托最优作为经济效率的最高标准。所谓帕雷托最优，是指经济中的资源配置已达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。处于该状态的资源配置就实现了帕雷托最优或经济效率。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说—不可能再改善某些人的境况，而不使任何其他人受损。3（三）稳定1.市场不能自发实现稳定在市场经济体制条件下，如果让市场机制自发地加以调节，经济就不能稳定发展，而是在繁荣与萧条的周期性交替中前进。这种周期性波动会造成宏观经济的不稳定，会带来各种问题，最突出的是繁荣时期所出现的通货膨胀问题和萧条时期出现的高失业率问题。失业和通货膨胀都引起资源配置失调、效率降低，可能造成社会的不稳定。2.经济稳定包含三项内容（1）充分就业经济学所讲的充分就业不是指人人都有工作，充分就业不是消灭各种失业，而是要消灭由于需求不足引起的周期性失业。（2）物价稳定通货膨胀是导致经济不稳定的原因之一，使市场机制扭曲、资源配置失误，减少居民实际收入、加剧财富与收入分配的不公；同时还增加了投资风险，减少储蓄，不利于经济增长。（3）国际收支平衡全球一体化下，一国国际收支状况对国内经济稳定有着十分重要的影响。（四）公平分配的公平是一个基本的经济政策目标，指的是收入与财富的分配的平等问题，涉及个人、团体的经济利益的调整。人们一般认为，市场机制能较好地解决效率问题，而不能解决收入和财富的分配不公问题。当前，公平问题已成为一个争论的焦点，备受社会关注。人们对于公平标准有三种不同的理解：其一是贡献标准，即按照每个人的能力及努力程度所作出的贡献大小进行分配，通过市场机制进行的分配所依据的正是这个标准；其二是需求标准，即生存水平的必要性进行分配，并通过社会保障的形式来实现，该标准可以纠正和弥补贡献标准引起的问题，减少收入差异，保证每个人的基本生存条件；其三是机会均等标准，这是一个分配准则公平与否的4问题，而不是指分配公平本身，提出这一准则是出于能否公平地确立分配形式这样一种考虑。三、澄清和确定目标的困难（一）价值因素1.价值判断很重要—政策目标以特定的价值判断为先决条件公共政策是国家或政府对社会政治经济生活的干预措施，这种干预要达到什么样的状态（即政策目标应该是什么），关键取决于社会以及社会成员个人的价值判断或价值观。究竟什么是价值判断呢？对社会现象、事实好坏、满意不满意、善恶美丑等的一种判断。或者说是人们对某种现象、事实、问题做出的评价和判定。作为政府为解决特定问题的决策过程来讲，其实存在着三种层次的判断：一是社会公众对于该问题的判断（如房价过高、环境污染、治安混乱等），二是政府决策者对于该问题的判断（如房价确实高、污染并不严重、治安还可以等），三是政府决策者对“社会公众的判断”的判断（如陈述属实、混淆视听、夸大事实等）。2.价值判断很复杂—不同的个体、群体及阶层、阶级具有不同的价值判断价值判断或价值观取决于个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，主要是一种主观判断。换句话说，不同的个人、集团、阶层或阶级具有不同的或根本对立的价值观。因此，不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断。价值观的差异是必然的、客观的，由此也肯定会导致价值观的冲突，而价值观的冲突实际上是不同的个人、集团、阶层或阶级利益的冲突。（二）政治原因1.决策者的政治考虑公共政策目标是政治过程的产品，而不是个人决定的产品，因此，政治上的考虑是一种不容忽视的因素。由于决策者个人也有自己追求的特定目的和利益，所以在确定决策目标时，不能不考虑自身的政治利益，如选举中的支持率、个人仕途的发展前景、个人的政治声誉等。5决策者处于政治上的考虑，往往把目标故意弄得模糊或不明确陈述出目标，为什么呢？也许不想让自己受到明确的目标的限制，也许想取得更多人的支持，也许政治上犹豫不决等。总之，决策者个人在政治上的考虑在客观上造成了目标认定上的困难。2.利益集团的影响每个社会都有不同的利益集团，他们都有各自不同的特殊利益。各种利益集团都会想方设法通过各种途径去影响决策者。决策者在确定政策目标时要受到不同利益集团的影响甚至操纵。现实政治过程中，利益集团的存在及其对公共决策的影响，增加了目标认定的难度。何谓“利益集团”?利益集团是使用各种途径和方法向政府施加影响，以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张的松散或严密的组织。在西方，利益集团，又称为利益团体、压力集团、院外活动集团等，一般可以分为特殊利益集团和公共利益集团。特殊利益集团追求其成员自身的特殊利益要求，一般是以经济利益关系为基础建立起来的，是形成最早、存在最广泛的一类集团。西方国家普遍存在的特殊利益集团有：工商界利益集团、金融界利益集团、农业界利益集团，劳工组织。公共利益集团的目标范围非常广泛，凡是对社会具有普遍意义的公共利益问题都可能成为公共利益集团的组织目标。西方国家较普遍存在的公共利益集团有：环境保护组织、消费者利益协会、和平组织等。在我国，房地产、中石油、中石化、中国国电、中国移动、中国电信、中国烟草、中国盐业等垄断行业，中国航空、中国铁路、中国公路、中国钢铁、中国煤炭、国有各大银行、金融、保险等大型国有企业，还有各大国有农场，国有林场等国有企业都被认为“利益集团”。（三）目标的多重性及冲突现实的公共决策目标往往是多重的，而不是单一的；往往是相互关联的，而不是孤立的。多种目标的存在以及目标之间的矛盾和冲突，使得目标确定变得十分复杂和困难。例如：如果把现阶段国家的经济政策总目标确定为社会福利的最6大化，那么，增长、效率、稳定和公平这些分目标就在某种程度上存在冲突。四、澄清和确定目标的途径及方法（一）价值分析和政治分析1.价值分析价值判断是政策目标确定的前提和依据，是政策分析的一个重要层面，因为价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素。政策分析中的价值分析，主要是通过对价值的确认与阐释，使隐含着的价值问题变得清晰而明确，进而解决目标反映谁的价值观、目标相关群体的利益等问题。决策者及其他政策参与者的价值判断是价值分析中需要考虑的首要问题。价值分析中主要涉及到的内容是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性限制；价值组合、价值冲突、价值观的加强和改变以及进一步假定的价值内容。究竟如何进行价值分析呢？对特定主体的价值观的分析，必须首先考虑上述“因素”和“土壤”；同时，还要对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析，以及决策过程中的不同价值的敏感性分析即价值排序；必要的话可以通过与决策者及其他政策参与主体进行面谈，识别出目标群体及个人价值观的含义和范围。2.政治分析首先是探讨决策者的政治立场和政治需要，决策者并不是超脱于党派、集团利益之上的中介者或调停者，他们的政治立场、政治需要和政治观点将对政策目标产生直接影响。其次是探讨各种利益团体对政策目标的影响，这种影响有时甚至可以左右政府的政策目标、操控政府的决策过程，因为，在代议制民主社会中，许多决策参与者都是利益团体的代言人。（二）处理多重的和冲突的目标奎德认为，如果在政策目标问题上存在着争论，即人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标，方法是看看高一级的组织层次，通过更高层次的目标分析或通过原初7目标的一致性检验，也许人们可以做出选择。但如果这种达成单一目标的努力失败，我们可以采取另外两种程序或途径：1.最优化途径（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统—一是确定一个衡量尺度或标准，如统一用钱来测算，二是确定哪些可以放弃和接受；（2）确定目标的偏好顺序和优化序列—在可接受的目标中，重要性程度如何排序；（3）除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制—除了最重要的目标，其他目标在保留时需要付出的代价（或者说舍弃某一目标带来的收益）。2.满意途径西蒙认为，如不能调和目标之间的冲突的话，那么另一个为结果放弃找到“最好的”解决方案是确定各种目标的最低约束，若在这些目标上能达成共识的话，那么将是“足够好的”。然后，寻找一种至少能超过这些约束的解决方案。在这里，是否“足够好”的问题在很大程度上由个人、团体或组织的判断来予以回答。（三）目标最优化的方法及技术1.化多为少法2.重排次序法3.分层列序法4.直接求非劣解法5.层次分析法第二节政策指标一、政策指标的涵义（一）政策指标是什么？政治指标是衡量政策目标的质或量的尺度，是对政策目标的具体说明。每项经济社会政策，通常都有若干个具体的指标作为衡量政策目标的尺度。政策指标可以是量化的指标，也可以是质的指标，且许多政策往往只能用非量化的或质的8指标来衡量。但是，政策分析中，量化的指标更重要和有用，即使用数量或指数表示某一社会现象、社会变化和社会发展。（二）政策指标是主观的还是客观的？台湾学者费景汉认为“指标为一包括价值判断而描写社会现象的指数”，强调主观价值判断是指标的基础。另一位台湾学者伍启元则持不同看法，认为“指标所显示的数字，是统计学的数字，代表一种事实，本身是价值中立的”。本教材认为：指标是包含价值因素的，因为指标是政策目标的具体化，而目标是决策者认为应该值得追求的东西，是以决策者的价值判断为基础的；指标的选择和确定也受价值因素的影响，特别是一些