现代城市公共安全应急管理概论讲义(第二章应急体系)资料

北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急管理概论张沛2007年10月第二章现代城市公共安全应急体系北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急体系现代城市每时每刻都面临着各种突发公共事件的冲击，由此产生的灾难不仅吞噬了许多无辜的生命，掠走了众多的人类财富，摧毁了无数美好的家园，而且干扰了社会的正常发展，导致生态环境的不断恶化，造成经济的巨大损失。近年来，世界各地陆续发生了各种类型的突发公共事件，如美国的“9·11”恐怖事件、印尼的巴厘岛和雅加达爆炸事件、中国新疆的地震、长江与淮河流域的洪水、非典型性肺炎疫情、禽流感等。2003年春夏之交，“非典型性肺炎”在北京肆无忌惮地横行，给北京市人民的生命安全带来极大的威胁，给北京城市经济发展造成严重的阻碍。2003年8月，美加东部地区发生涉及5000万人口、9300平方公里区域的大规模、持续近30个小时的停电事件，使纽约市地面与空中交通瘫痪，损失惨重。这些事例凸现了现代化大城市的脆弱性，在严酷的和残酷的事实面前，现代城市必须尽快建立灵活、高效、统一的城市公共安全应急体系，及时阻止突发公共事件的发生，有效控制危害的蔓延，尽快恢复正常的社会秩序。一、应急体系概述二、应急体系的组成三、应急体系建设的基本原则和步骤四、应急体系评价五、决策论评价法六、经济论评价法七、运筹学评价法第二章内容应急体系概述城市公共安全应急活动涉及城市每一位公民的切身利益，影响到社会活动的各个领域。任何组织和个体既是突发公共事件危害的对象，也是应对突发公共事件的参与者。要想实现国家利益、公民财产和生命免受突发公共事件的威胁，实现和谐安逸的社会氛围，就需要建立以城市政府为核心、全社会共同参与的城市公共安全应急体系（简称应急体系），在城市政府的领导下，以统一的步调，共同开展针对突发公共事件的应急活动。应急体系概述——应急体系的含义应急体系，是指在城市政府的领导下，以法律、法规、制度、政策为准绳，全面整合城市的各种资源，制定科学规范的应急机制，建立以政府为核心、社会共同参与的组织，有效地预防、回应、化解和消除各种突发公共事件，提升城市的应急能力，保障公共利益以及公民生命、财产安全，保证城市正常运转和公共安全的工作系统。从某种意义上讲，应急体系本身就是通过组织、资源、行动等应急要素整合而形成的一体化系统。应急体系概述——应急体系的特征1、政府主导、社会参与、多元运作2、依法行事、责权明确、风险共担3、统一指挥、分工协作、快速响应4、统筹规划、共享资源、共享信息5、技术统一、设备先进、设施齐全6、透明管理、正确引导、信息公开7、多种形式、增强意识、提高能力应急体系概述——应急体系的特征政府主导、社会参与、多元运作城市政府作为公共事务的管理者，公共秩序的维护者，肩负着保障城市公共安全的神圣职责，拥有其他任何社会组织不可比拟的各种资源优势，在应对突发公共事件中必然起着主导作用。但在面对各种各样突发公共事件时，仅靠政府的力量和资源是远远不够的，是很难做到全面、快速、准确、高效的应急响应和事件处置，必须充分发挥社会上其他力量的作用，整合全社会的应急资源，实现全社会的共同参与。在城市公共安全应急体系中，不仅要包括非政府组织、新闻媒体、研究机构、企业和公众，而且要与周边地区、国际相关组织形成广泛的合作，共同应对突发公共事件。应急体系概述——应急体系的特征依法行事、责权明确、风险共担应急法律法规体系是应急体系最重要的组成部分，也是应急体系构建的基石。在应对突发公共事件的过程中，每个组织和参与者都应有明确的分工和责权，必须在法律法规限定的范围内，行使自身的权力，履行规定的义务，共同承担突发公共事件所带来的风险，绝不可逾越法律的规定随意滥用职权，损害社会公共利益。应急体系概述——应急体系的特征统一指挥、分工协作、快速响应在应急状况下，时间紧迫，必须分秒必争。任何时间的延误和行动的失误，都可能造成不可挽回的损失。因此，必须统一行动，统一步调，采取统一领导、统一指挥和统一部署的应急管理工作方式。各部门应分工明确，相互配合，协同作战，实现对突发公共事件的快速响应。应急体系概述——应急体系的特征统筹规划、共享资源、共享信息对应急体系涉及的应急力量、应急资源和响应行动实行统筹规划，制定长期、中期和短期的应急规划，既包括战略层面的规划，也包括战术层面的方案。将分散的力量、资源和信息通过有效的运行机制和先进的科学技术实现全面的整合，实现资源和信息的共享，实现各种资源的充分利用，提升整体的应急能力。应急体系概述——应急体系的特征技术统一、设备先进、设施齐全应急体系应制定统一的技术标准，保证信息的快速和有效沟通，确保通信网络的畅通；配备现代化的应急设备，实现对突发公共事件的快速响应和控制；配有先进的应急装配，保障应急工作的顺利进行；具备完整的应急设施，为应急处置提供保障。应急体系概述——应急体系的特征透明管理、正确引导、信息公开在突发公共事件的应急管理中，应实施透明化的管理，及时向社会通报应急管理工作的状态。特别是在突发公共事件响应期间，及时向社会披露事件的真相和各种活动的进展状况，正确引导媒体和舆论的走向，做到信息公开，杜绝小道信息和流言蜚语的传播，以利于民众的参与。应急体系概述——应急体系的特征多种形式、增强意识、提高能力通过大众媒体、教育系统和公益设施等形式，开展应急知识培训、宣传、教育，引导民众积极参与各项应急活动，不断增强公众的应急防范意识，提高社会整体的应急能力。应急体系的组成城市公共安全应急体系是一个开放的体系结构，应成为国家整个公共安全应急体系的组成部分，要与国家公共安全应急体系保持一致，在国家应急法律和整体规划的框架内，依据本城市的实际情况，按照科学方法，组建城市公共安全应急体系。应急体系的组成——应急体系的基本架构应急体系的组成——应急体系的基本架构层次描述指导层运行层支撑层运作层指导层包括法律法规、政策方针和城市公共安全应急发展规划。应急法律法规是建立现代应急体系的基础，是开展应急活动的先决条件；政策方针是建立应急体系的指导思想，是开展应急工作的出发点；发展规划是建立应急体系的行动方案，是开展应急工作的落脚点。各种城市公共安全应急政策方针和发展规划应与应急法律法规保持一致，同应急法律法规一起指导和保障应急活动的开展。运行层包括组织体系、运行机制和开展应急活动所需的保障资源。组织体系是应急工作开展的主体，是由城市政府、其他社会组织和公众共同组成，构成以政府为核心、社会参与的应急网络；运行机制是应急体系的行动准则，是保障应急体系高效运转的动力传送带，其构造应与城市的管理水平、管理体系、现代化程度、公众应急意识水平和应急体系结构相结合；保障资源为应急体系正常运转提供保障，是反映应急体系现代化程度的重要标志。支持层包括应急运作平台。应急运作平台是应急体系开展工作的平台，是由监测预警、指挥调度、辅助决策、信息交流、现场应急、信息共享等系统组成，是应急体系现代化程度的集中体现。运作层可分为常态和非常态两类应急管理工作。常态管理是指应急事务的日常管理工作，包括应急规划制定、应急资源准备、突发公共事件监测、应急预案制定、应急培训及演练等一系列预防准备工作。另外，善后和改进也划入常态管理的范畴。非常态管理是指突发公共事件响应前、中、后的应急管理工作，包括突发公共事件预警、处置等一系列响应工作。应急体系建设的基本原则和步骤应急体系建设是一项庞大的系统工程，需要全社会的共同参与，从规划、组织、设计到实施一般要经历较长的一段时间。指导层、运行层、支撑层和运作层的建设工作可以齐头并进，并随时根据其他层的情况进行相应的调整，保证应急体系的协调性、一致性和连贯性。在应急体系初步建成之后，需要依据外部环境的变化进行不断的调整和完善，保证应急体系与外部环境的动态匹配。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则应急体系应是一个相对独立的运行体系，尽管体系内的许多要素分散在不同的政府部门和社会组织，但在应急管理的过程中必须按照一定的管理程序进行管理。在应急体系建设中，要完成组织、行动、资源、信息的全面整合，形成在时空绝对分散和相对集中的运行实体。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则应急体系是针对突发公共事件的作战体系，时间的重要性是不言而喻的。为达到对突发公共事件及时、快速、准确、高效的响应，有效、合理、充分利用各种资源，需要对应急体系中的各种要素进行分层分级。比如组织体系分层、突发公共事件分级、应急资源分类等。只有这样，一旦遇有突发公共事件发生，才能迅速组织队伍，调动资源，进行及时处置。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则每个城市的地理位置、环境条件、经济发展、人口状态、城市规模、管理方式、应急能力各不相同，应该根据各自的具体情况，在满足城市公共安全要求和适应城市整体发展的基础上，建立应急体系。过度的投入会带来人力、物力、财力等资源的浪费，加重城市的费用开销，影响城市的正常发展。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则城市公共安全应急体系是国家公共安全应急体系组成的一部分，是一个开放性的体系。一方面要能与国家公共安全应急体系要素实现有机的整合，在城市突发公共事件处置中，充分利用国家的应急力量和应急资源，在出现国家级突发公共事件时，为国家提供应急力量和应急资源；另一方面要能与其他城市和周边地区公共安全应急体系要素实现有机的整合，实现城市之间、城市与地区之间的合作互助，携手应对突发公共事件。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则随着应急管理研究的不断深入、科学技术的不断进步以及城市规模的不断壮大，为适应新的情况，应急体系也应得到不断补充、完善和发展。在建设应急体系时，要充分考虑今后的发展，在承载能力、技术体制、管理机制等方面要能适应发展的要求。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本原则完整性原则层次性原则适度性原则开放性原则发展性原则结构性原则应急体系必须能够应对各种形式、不同级别的突发公共事件。对于特定的突发公共事件，其响应组织、调用资源、处置措施等都不尽相同。因此，应急体系内的要素应采用结构化的设计思想，能够根据具体情况，实现组织、行动、资源、信息的快速整合，实现对突发公共事件的迅速响应。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本步骤应急体系分为指导层、运行层、支撑层、运作层四个层次，形成一个有机的整体。从理论上讲，应该按照从上到下按顺序建设才符合逻辑，但是，由于每个城市的具体情况不同，在操作时各不相同。有些城市在借鉴其他城市经验和模式的基础上，采用齐头并进的方式；有些城市是从中间开始做起，采用先工作后完善的方式。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本步骤第一步是制定城市公共安全应急战略和规划由有关政府部门负责，起草城市公共安全应急体系的基本要求和内容，将其纳入城市国民经济和社会可持续发展战略之中，成为城市未来的一项主要工作内容。在此基础上，组织政府部门、科研机构、企业和专家对城市现有状况进行详细调查和研究，对城市的整体宏观状况开展分析，对城市可能出现的突发公共事件进行聚合归类和案例分析，对现有应急能力和应急资源状况进行梳理。然后制定突发公共事件分类分级、应急能力分级和应急资源分类评价指标体系，对城市突发公共事件、应急能力、应急资源状况进行评估，找出城市公共安全面临的威胁和存在的问题，以及城市未来的应急需求。由此制定城市公共安全应急体系的详细、具体、可行战略，制定出具体的行动规划。应急体系建设的基本原则和步骤——应急体系建设的基本步骤第