第二章 财政支出总论

第二章财政支出总论本章概要财政支出亦称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能所需要的一切费用的总和。本章在介绍财政支出的概念、分类、形式、原则、规模、结构等基本理论的基础上，分析了西方财政支出增长理论，重点论述了财政支出效益的几种分析方法。•财政支出的作用、原则和分类•财政支出规模、结构和效益学习目标1.掌握财政支出分类、形式、结构等基本理论知识。2.把握西方经济学者对财政支出增长理论的分析思路。3.明确财政支出几种效益分析方法的运用条件和对象。第一节财政支出的作用、原则和分类一、财政支出的作用概念：是指国家为了实现其职能，将集中起来的资金，有计划进行的再分配活动其作用主要体现在：1、巩固国家政权2、支持国家经济建设（基础建设、宏观调控）3、促进科学、文教、卫生事业的发展(提高国民素质)4、提高人民生活水平，缓和社会矛盾二、财政支出原则1、量入为出与量出为入相结合原则（怎么做？——控制好支出）1)基建规模要适度；2)制定科学的收支计划；3)严格执行国家预算（不乱批条子、不乱开口子）；4)预算中要留有余地2、统筹兼顾，保证重点原则1)要正确处理维持性支出与发展性支出的关系；2)要正确处理积累性支出与消费性支出的关系；3)要正确处理生产性支出与非生产性支出的关系3、兼顾公平与效益提高财政支出效益的办法：1）节俭一切不必要的开支；2）总结经验，科学支出；3）搞好制度建设，堵塞漏洞案例2.1：夏、商、周三代的“量入为出，多有结余”的财政原则思考：历史上强调“量入为出”财政支出原则的原因是什么？夏、商、周，史称三代，是中国历史上的奴隶制社会时期（主要包括夏、商、西周，东周为奴隶制向封建制过渡的时期），在经济上以农业为主要生产部门，土地的产出是国家财政的主要收入，国家财政状况几乎完全依赖并取决于农业生产状况。然而，三代奴隶制时期，生产工具简陋落后，生产力水平极为低下，季节转换、气候变化和自然灾害都对农业收成的丰歉有严重影响。因此，三代时期的国家财政分配只能在可能取得收入的基础上来安排支出，即根据收入的数量来确定支出的规模，这就是中国历史上最早的“制国用，量入以为出”的财政原则，据此达到以收抵支，收支平衡的目的。但是，三代的财政收支平衡，又不是简单的平衡，而是要求多有结余。其原因在于早期农业社会对自然灾害缺乏抵御能力，农业生产靠天吃饭，不可能年年风调雨顺，五谷丰登。如果没有足够的结余，势必造成国家的社会经济危机。在周代，财政遵循多有结余原则，即“三年耕，必有一年之余，八年耕，必有三年之余”。按“耕三余一”来制定财政支出总额。如果“国无九年之蓄，曰不足，无六年之蓄，曰急，无三年之蓄，曰国非其国也”。由此可见，三代时期“量入为出，多有结余”的重要地位。同时，周代还有专项储备，以待急用，即“凡邦国之贡，以待吊用，凡万民之贡，以充府库”，是为保证国用的充足和社会生活的安定。（黄天华，1999）为了合理有效地使用财政资金，加强对财政资金的管理，需要对财政支出的内容进行科学的分类。（一）按照财政支出的经济性质分类：生产性支出，非生产性支出这种分类，可以反映出生产性与非生产性支出的比例关系，为财政正确处理经济建设投资和社会共同需要支出间的关系提供科学依据。（二）按最终用途分类：补偿性支出、消费性支出和积累性支出通过这种分类，有利于通过财政支出的调整以促进合理的积累与消费比例关系的形成，三、财政支出的分类（三）按国家职能分类经济建设支出、科教文卫支出、行政管理支出、国防支出、债务支出、社会保障支出和其他支出这种分类，既可以全面反映政府在一定时期的路线、方针和政策的走向，也能检查政府在一定时期的路线、方针和政策在财力上的落实情况；也为制定和实施相应的财政管理监督制度提供了依据。（四）按照财政支出的管理权限分类中央财政支出和地方财政支出。财政支出按照这种标准分类，可以反映一定时期内中央和地方政府的财力分配情况和职、责、事、权的实现的财力保证情况。为进一步改革国家财政管理体制，合理按排中央和地方政府的职、责、事、权，充分调动中央和地方理财的积极性提供依据。（五）按补偿性分类1、概念购买性支出：政府用于购买商品或劳务的支出（经济建设支出、科教文卫支出、行政管理支出、国防支出）转移性支出：政府无偿地把财政资金转移给受益人，它不取得任何商品和劳务。（补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等）2、二者对经济的不同影响：购买性支出，直接影响资源配置，间接影响收入分配转移性支出，直接影响收入分配，间接影响资源配置这种分类可以较准确地区分和确定政府公共支出对社会总需求的影响，对保证政府实现财政支出政策对社会总供求的宏观调控有着重要作用。四、财政支出的方式财政支出形式是指政府采用何种方式、渠道分配和使用财政资金，一般分为无偿拨款和有偿贷款两种。我国现阶段财政支出的形式主要有以下四种。（一）财政拨款财政拨款是指财政再分配过程中财政资金的单方面转移，即财政部门将其掌握的资金，根据批准的年度支出预算、支出用途、数额和程序，适时、正确地无偿拨付给用款单位。不要求偿还是无偿拨款这种财政支出形式的根本特征。（二）财政性贷款财政性贷款是指财政部门以信贷方式向使用单位有偿让渡财政资金的方式。其特征是财政分配过程中财政资金的双向转移，即在一定时期内财政资金转移到有关部门和单位使用，在规定期满时这些部门和单位再把上述资金连同利息还给财政部门。它是我国经济体制改革过程中，为加强用款单位的经济责任，提高财政资金使用的效率而采用的财政支出形式。它主要适用于具有偿还贷款能力、从事生产经营活动的生产企业、单位所需要的基本建设投资贷款及农业长期贷款。（三）财政补贴财政补贴是指政府为了某种特定需要而向企业或居民提供的无偿补助，是财政支出的一种特殊形式，实质上它也是一种无偿性的支出。财政补贴的内容主要有三种。一是价格补贴，即财政在生产和流通环节提供的价格补贴。二是企业政策性亏损补贴，企业为了配合政府的某项政策意图导致经营亏损，由财政给予一定的补贴。三是财政贴息，是指政府对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。（四）生产性投资生产性投资是政府以调整产业结构、优化资源配置和获取一定投资收益为目的而采用的一种财政支出形式。在发挥财政宏观调控功能的同时，取得一定的投资收益是这种支出形式的基本特征。它主要适用于国民经济中的基础产业、支柱产业的重点项目和高新技术开发项目等，在财政资金比较宽裕时，也可用于竞争性、盈利性较高的行业和企业的投资。第二节财政支出规模、结构和效益一、财政支出规模（一）财政支出规模及衡量指标1、概念：指一定时期（预算年度）内，政府通过财政渠道安排和使用的财政资金的绝对量和相对量。绝对量可以说明某一个财政年度财政支出的大小，可以作纵向比较，但受价格等因素影响比较大，相对量可以用来对不同国家在不同时期进行横向比较。2、衡量指标1）财政支出的经济负担=GDP（GrossDomesticProduct）GNP（GrossNationalProduct）2）财政支出的边际倾向（系数）=3）财政支出的弹性系数=增加额财政支出增加额GDP增加率财政支出增加率GDPGDP财政支出•1、趋势：不断增长（原因：政府活动扩张、政府收入增长、经济发展阶段、官僚）•2、影响因素•（1）经济因素：•第一、经济发展水平；•第二、经济体制的选择；（我国改革前后）•第三、政府经济干预政策。（自由到国家干预）•（2）政治因素：•第一、国内外政局是否稳定2011年军费开支：1、美国6120亿美元，2、法国788亿美元3、中国大陆702亿美元4、俄罗斯667亿美元5、日本580亿美元8、印度290亿美元10、中国台湾：116.27亿美元。2011年我国防费预算为6011亿元人民币，占当年全国财政支出预算的6%。•第二、政体结构的行政效率•（3）社会因素，诸如人口状态、文化背景、社会治安、民族、宗教等（二）财政支出规模变动趋势及影响因素（三）我国财政支出规模变动趋势及原因趋势：增长（1978年占GDP30.78%，1994占10.27%，现在20%多）计划经济时期，财政支出的绝对量和相对量都呈上升趋势，改革后的一段时期，绝对量有较大增长，但相对量下降；97年后，又出现增长，且这种趋势相当一段时间内不会改变。因为：1、我国正处初级阶段，政府必须提供大量的基础设施尤其是“西部大开发”“振兴东北”、“中部崛起”、“新农村建设”等战略实施中，仍需政府大量投入。2、我国人口众多，且步入老龄化，社会保障支出将大幅增长。3、我国已进入社会事业加快发展阶段（“科学发展观”将使科教文卫、环保支出大幅增长）财政支出的合理规模应当充分地保证国家基本职能的实现、经济资源的合理配置，还要有效地推动社会进步。•（一）财政支出结构及其意义•1、含义是指财政资金再分配的内容组合及各种支出占总支出的比例关系。•2、分析财政支出结构的意义第一，提高财政资金使用效率第二，通过调整财政支出结构来发挥宏观调控作用。（协调、引导、控制）二、财政支出结构（二）财政支出结构的制约因素1、国家职能（私有制为基础国家，主要行使社会管理职能；公有制为基础国家，主要行使经济管理职能）2、经济发展阶段（早期投资比重较大；中期投资小，公共消费比重提高；成熟期，投资、公共消费都增长）3、政府的工作中心及发展目标（政治经济路线、方针和政策）4、国家的经济体制及资源配置方式（三）优化我国的财政支出结构1、我国财政支出结构存在的主要问题第一，存在严重的“越位”、“缺位”现象。具体表现如下：①社会保障的覆盖面小，保障程度低，尤其是农村更为严重。②对环境保护的投入力度不够。③教育、科研经费还很紧张。1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》第48条中就曾明确提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。09年教育经费占GDP的3.59%的比例仍是1992年以来的最高值，18年前的那一目标，迄今也尚未实现。美国、日本、韩国、印度，GDP投入是4.7％~7.4％，如果中国低于美国、日本都可以理解，但是如果要低于印度（7．1％），低于韩国，这就说不过去了。（危房、教育欠债（高中1000亿，高校4000多亿）、家庭负担重（35%、但大多数国家，包括印度只要20%））④基础产业投入历史欠账太多，⑤经济建设投入过多第二，政府资金管理不力，大量资金游离于财政管理之外和浪费（我国公款吃喝开支2005年6000亿，2008年9000亿）第三，支出项目挂钩过多（项目、社保等，帮富不帮穷）2、优化我国财政支出结构的途径第一，降低经济建设支出(改变财政包揽过多）第二，进一步压缩和降低行政经费比例（高级车、2000年顺德市政府大楼5亿、阜阳颍泉区政府大楼1500多万，报批875万书记张治安举报人李国福）第三，调整优化事业单位支出：增加科教文卫等事业支出；将有条件的事业单位推向市场第四，增加社会保障支出广东省佛山市顺德区政府大楼，照片没照全,里面很豪华,面积也超大,对面的广场比天安门广场还要大,设计本身是5星级以上的酒店的,当时报中央的时候也说是盖酒店,可是后来就变成政府办公楼了,可和美国白宫媲美了!阜阳颍泉区政府大楼阜阳颍泉区政府大楼三、财政支出效益1、财政支出效益的特点：（与个人支出效益的不同）计算效益的范围不同（从全社会范围看）衡量效益的标准不同（既看经济效益更看社会效益）效益的表现形式不同（直接的间接的，有形的无形的）2、财政支出效益评价方法：成本效益分析法（可钱衡效益，针对成本和效益易算。一般适用于政府的经济建设支出。）最低费用选择法（成本易算但收益难以衡量。多用于军事、政治、文化、卫生等财政支出项目。）补偿差异法（直接不好算，用间接方式）规范标准法（社会治安用犯罪率）复习思考题：1．安排财政支出应坚持哪些原则？为什么？2．财政支出可作哪些分类？3．影响财政支出规模的因素有哪些？4．我国财政支出结构存在哪