XXXX年第2期法制论坛文件选登法制建设调查研究政策法规

主编：舒葳韧副主编：王彤王剑波责任编辑：郭向红校对：王兴文地址：贵州省政府大院5号办公楼0940室电话：[phone]（传真）邮政编码：550004投稿信箱：[e-mail]黔新出（报刊）内资字第360号发行范围：国内内部资料免费赠阅2010年第2期（总第111期））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））!!!!!!!!!!!!!!法制论坛更好地发挥行政复议的功能作））））））））用邹伟（1）!!!!!!!!!!!!!!文件选登全省行政执法案卷评查和规范行政执法自由裁量权工作情））））））））））））））））））））））况（4）省人民政府法制办公室2009年工作总））））））结（9）省人民政府法制办公室2010年工作要））））））点(15)!!!!!!!!!!!!!!法制建设2009年全省规范性文件管理工作综）述王占霞石胜勇（17）!!!!!!!!!!!!!!调查研究贵州省山林土地行政争议现状、原因及对策研））究杨宏元（19）!!!!!!!!!!!!!!政策法规贵州省尾矿库安全管理办）））））））））））法（24）!!!!!!!!!!!!!!工作简讯国务院法制办主任曹康泰同志就做好新时期政府法制工作提出五点要）））））））））））求（27）省政府法制办对2010年办党风廉政建设工作作出部）））））））））））））））））））））））署（28）省政府法制办召开2010年迎新团拜）））））））会（30））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））））ZHENGFUFAZHIGONGZUOZHENGFUFAZHIGONGZUO更好地发挥行政复议的功能作用省人民政府秘书长邹伟为了推动行政复议制度改革，更好地发挥行政复议化解行政争议、维护公民法人权利、推动行政机关依法行政的功能作用，2008年全国启动了行政复议委员会改革试点，我省被国务院法制办确定为8个试点省份之一。为了完成这项改革任务，经省委、省政府批准，省政府法制办组织了以笔者为团长，省人大内司委副主任郑荣、省公安厅副厅长彭德金、省政府行政复议办专职副主任高煜明、省政府法律事务咨询委员肖坤涛、朱山为团员的出国公务考察团，于2009年4月6日至15日，专程赴日本、韩国就行政复议工作和制度建设进行了考察学习。基本情况日本行政不服审查制度行政复议在日本称为行政不服审查，又叫行政不服申诉，是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当处分的程序，是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括：第一，行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力，就具体事实对国民施行的支配、管理行为，包括命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使法律效果发生、变更、消灭的行为。第二，其他相当于行政公权力的行为。如对人的收容、对物品的扣押等。第三，不作为行为。是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没有作为的行为。第四，根据1974年颁布的《国家公务员法》的规定，对国家公务员违反其意志给予的降薪、降职、休假、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分，可以向人事院提出根据行政不服审查法规定的不服申诉。该制度主要有以下特点：一是分类较为复杂。行政不服审查分为审查请求、异议申请和再审查请求三类。二是行政不服审查申请范围较宽，既包括行政机关违法或者不当作出的处分，又包括行政机关其他相当于公权力行使的行为和行政机关的不作为，目的是在更大范围内保护国民权益。三是行政不服审查机构有较大的准司法调查权，可以决定申请人提出书证和证物的期限，可以要求特定人作为或者作鉴定，有权要求文件或者其他物件的持有人提供其文件或者物件并予以扣留，可以对有关场所进行勘验，对申请人或者参加人进行讯问等。四是具体制度设计较为灵活，如申请期限灵活，对撤回申请没有条件限制，申请人在裁决作出前任何时候都可以撤回其申请，建立了情况裁决制度等。行政复议在韩国被称为行政审判（早期叫行政诉愿）意指由行政机关实施的审判，是解决行政争议的一项基本制度。韩国于1951年制定诉愿法，并于1984年把该法改称为行政审判法。自1988年到1998年的10年间，该法经历了4次修改。此外，该国还制定了《行政审判法实施令》(总统令)和《行政审判法运营规则》(国务总理令)，并在有关国税、专1ZHENGFUFAZHIGONGZUOZHENGFUFAZHIGONGZUO利、土地的单行法规中规定了行政审判特别规则。这些法律、法令和规则共同构成韩国行政审判制度的基石。韩国的行政审判制度和工作有以下主要特点：一是案件数量多，且逐年增加。二是重视化解行政争议的制度整合工作。将行政诉讼、行政诉愿、请愿和陈情(类似我国的信访)等制度进行整合，重点发挥行政审判在解决社会矛盾中的作用。三是高度重视基本制度建设。建立了以国务总理行政审判委员会、独立行政审判委员会和地方政府行政审判委员会为核心的基本制度。在税务、专利、土地等专业性较强的行政领域，建立了独立行政审判委员会制度；在相当于我国省一级的地方政府亦实行行政审判委员会制度，在行政审判委员会下成立行政审判管理局，在解决行政争议方面发挥了重要作用。几点体会和思考行政复议制度构建必须解决公正性问题，复议机关法律上的独立性是保证公正性的前提和保障。日本“行政复议”制度中能够发挥较好的行政救济作用、较公正地维护行政相对人权益、并能够赢得公众信赖的，主要是国税不服审查等由较独立的复议机关依据准司法性的程序进行的特殊审查。韩国“行政复议”制度之所以得到认可并在实践中发挥着良好的作用，主要是因为其司法化程度较高，“复议机构”的独立性得到了制度上的保障，并且注重在审理程序中贯彻当事人主义、加强对申请人和被申请人在行政复议程序中权利的保障。我国行政复议制度存在的不尽人意之处，很大程度上归因于复议机构的独立性和客观性都较差以及复议程序不够完善。行政复议能否充分发挥权利救济作用，关键在于如何确保复议机关的相对独立性，并在此基础上改进复议程序。但是，在推进行政复议制度准司法化改造的同时，应当注意避免丧失行政复议成本较低、程序简易、结案迅速的优点。因此，制度设计上既要解决准司法化改革方向、严格程序和吸纳社会参与等问题，又绝不能放弃简便、快捷、成本低廉等优势，只有把二者结合起来才能保障行政复议功能作用有效发挥。韩国整合“行政复议“法律制度的经验值得借鉴。我国目前正处在国民收入从温饱到中等水平的社会转型时期，改革发展进入关键阶段，特别是当前经济比较困难的时候，各种矛盾很容易激化，从而诱发各种群体性事件，其中，因行政争议引起的事件占有相当比例。这与上世纪80年代韩国的情况相似。为了妥善化解行政争议，韩国开始了以加强“行政复议”制度建设为核心的大规模制度整合工作，将行政诉讼、行政诉愿、请愿和陈情(类似我国的信访)等制度进行整合，重点发挥行政审判（行政复议）在解决社会矛盾中的作用，形成“大复议”的格局。我国目前缺乏对行政诉讼、行政复议和信访制度在法律层面上的整合，处于“大信访、中诉讼、小复议”的状况，实践无论是信访还是行政诉讼制度，都无法适应社会矛盾加剧、权利救济要求增加的需要。信访是民众表达申诉的管道，其处理结果不具有法律约束力。行政诉讼的判决虽然具有法律约束力，但成本高且程序复杂导致效率低。行政复议制度具有复议结果有法律约束力，程序相对简单、快捷且成本低廉的优势，可以将行政争议努力化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政系统内部，有利于消除和缓解行政机关与公民之间的对立和冲突，有利于提高政府权威和公信力，能够适应社会矛盾多发的新形势需要。此外，还应像韩国一样整合条条和块块的复议权，除税收等比较专业的垂管部门外，一般只由地方政府行使复议权。日本异议申请制度和再审查申请制度均值得我们借鉴。我国行政复议制度规定了除针对省级政府和部委作出的具体行政行为以外，申请人只能向上一级行政机关申请复议，使原行政机关没有一个在上级机关收到复议申请前自我纠错的机会，在我国2ZHENGFUFAZHIGONGZUOZHENGFUFAZHIGONGZUO现行行政管理体制下，行政机关首长对本机关的具体行政行为并不一定全部知晓，不少是由内部部门具体实施，而行政首长问责制度，又要求让行政首长承担责任，形成权责不一的情况。如果借鉴日本的异议申请制度，给予行政机关自我纠错的机会，有利于发挥行政复议在推进依法行政方面的作用。此外，我国行政复议法规定，不服行政机关具体行政行为的，既可以向法院提起行政诉讼，也可以向上一级行政机关申请裁决。在涉及土地等国土资源复议案件当中，行政诉讼往往不能从根本上解决土地等国土资源的确权问题，一旦当事人提起行政诉讼就会进入漫长的诉讼程序，问题迟迟不能解决。如果这类问题采用再审查请求方式，给当事人申请上级行政机关再次复议的机会，有利于将行政争议化解在行政系统内部。日本的情况值得我们研究。所谓情况裁决制度，是指在某些行政行为虽然违法或者不当，但取消或者撤销该行为将对公共利益产生显著损害的情况下，行政复议机构在考虑申请人的受损害程度、要求对损害进行补偿后，宣告该处分行为违法或者不当但不予以撤销的制度。这一制度有利于行政复议机关解决某些两难问题，平衡当事人利益与社会公共利益之间的冲突。在我国，一些历史遗留问题众多，如果按照现在依法行政的要求将原来作出的具体行政行为撤销，可能会对社会公共利益产生较大影响。如果由行政复议机关维持明显违法的具体行政行为，又会损害政府的形象公信力，陷入两难境地。不过，可否借鉴日本的情况裁决制度还需要从我国国情出发认真论证和研究。做好行政复议工作必须重视行政复议机构和队伍建设。日本和韩国均重视“行政复议”机构和队伍建设。如日本专门对国税行政行为进行最终审查的机关是国税不服审判所，它是日本大藏省直属的国税厅所辖的特别机关，是取得审判权并独立于国税征收机关的、专门负责审查与国税有关的案件的行政机关。国税不服审判所设有国税审判官、副审判官、审查官。担任国税审判官需要具有一定的资格，即曾经担任律师、税务师、公认会计师、大学教授或副教授、法官或检察官并具有国税方面的学识经验，或者达到为8级以上的公务员等。韩国《行政审判法》通过行政审判委员会本身的设置并明确权限、吸收来自行政机关外部的委员的加入、行政审判委员会委员的身份保障等措施，加强了“行政复议”机构建设。我国行政复议机构和队伍建设，应当借鉴日本和韩国的做法，通过法律保障来加强机构队伍建设。在现阶段行政复议法律制度还不健全的情况下，党委和政府应当采取相应的组织措施解决存在的问题，使其与承担的工作任务相适应。例如，可借鉴日本和韩国的做法，配备充足专职从事行政复议和行政应诉的公务员（尤其在基层地方政府）并实行统一的资格管理制度，切实从法律上保障他们依法履行职权。同时，对行政复议制度的实施在机构、人员和经费方面提供有力保障。3ZHENGFUFAZHIGONGZUOZHENGFUFAZHIGONGZUO全省行政执法案卷评查和规范行政执法自由裁量权工作情况（贵州省人民政府办公厅《情况通报》第8期2010年1月27日）为规范行政执法行为，加大行政执法监督力度，维护公民、法人和其他组织的合法权益，营造良好的经济社会发展秩序，省政府法制办在建立和完善行政执法责任制度体系的基础上，以行政执法案卷评查和规范行政执法自由裁量权工作为切入点，推动行政执法监督工作的开展，提请省人民政府办公厅下发了《关于开展行政执法案卷评查工作的通知》（黔府办发〔2006〕37号）、印发了《省人民政府法制办公室关于开展规范行政执法自由裁量权工作的通知》（黔府法发〔2008〕11号），对行政执法案卷评查和规范行政执法自由裁量