新加坡城市管理的模式及其借鉴意义

新加坡城市管理的模式及其借鉴意义——赴新加坡学习考察的心得体会陈宜（2008年4月8日）根据全市思想大解放学习讨论活动的总体部署，为以世界视野来谋划湛江未来的发展，学习借鉴发达国家和地区的先进经验，2008年3月23日至28日，市委书记徐少华同志率领湛江市党政代表团赴新加坡学习考察，使我得以有机会亲身感受这座国际花园城市的魅力和现代化旅游城市的气息。作为凸现多元文化融合的亚洲国际都会新加坡，现己成为世界上最大的集装箱码头、世界上第二大钻井平台生产基地、世界上第三大炼油中心、世界上第四大外汇交易中心和亚洲第二大金融中心，被公认为世界上最适宜居住的城市之一。新加坡的短暂学习考察给我留下了深刻的印象。一、新加坡的城市管理机构新加坡城市管理工作主要是由国家发展部下的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局负责。这3个部门除了经常性的交流之外是相互独立的。其中，环境卫生局和公园及康乐局都属于政府公共部门，环境卫生局负责城市中的公共卫生，公园及康乐局主要负责城市中的园林绿化管理。市镇理事会是新加坡城市管理的主体，它负责新加坡城市管理中绝大多数的日常管理工作。它的职责类似于城市社区物业管理，主要负责对公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等，而与物业管理不同的是它属于法定机构。新加坡市镇理事会隶属于国家发展部，由政府任命官员、选区国会议员和专业人士所组成，是城市公共社区和物业管理机构。它成立的目的是为了让居民能够更多地参与城市管理，让国会议员更多地施展其领导才能。二、新加坡的城市管理方法新加坡城市管理建立了一套完善的方法体系，其中建立完善的城市管理法规体系、罚款制度、考评制度和对管理资金的经营是城市管理的基本方法，它们构成了新加坡城市管理方法体系的基本内容；同时还阶段性地开展城市管理宣传教育、评比活动和全国运动，作为城市管理的辅助手段推动城市管理工作的进行。此外，还通过市民参与城市管理来保证城市管理有效地进行。（一）完备的城市管理法规体系。新加坡城市管理方法中最根本的是建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强、没有回旋余地的法律体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。完备的法规体系是新加坡法制化城市管理的基础。其特点:一是完整性。政府对城市管理的各个方面都进行全面立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作都有法可依。二是操作性强。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。（二）严格的罚款制度。新加坡良好的城市环境很大程度上是依赖于渗透到城市管理方方面面的罚款制度。它在培养国民良好的行为，使城市管理富于经济色彩以及增加城市管理经费等方面都起到了很大作用。其特点:一是罚款名目繁多，几乎涉及所有公共领域。二是罚款数额大。三是执行罚款严格。政府对于执行罚款给予高度重视，通常派专人进行监督。在新加坡的大街小巷可以看到各种“不准”、“禁止”、“不能”等告示牌，不同违法行为的罚款都有具体、明确的规定，如随地吐痰，最高罚款1000新元，在电梯里吸烟罚款500新元，在公共汽车里吸烟罚款1000新元，上公共厕所后不冲水罚款500新元，过马路闯红灯罚款200新元等。（三）促进公民参与管理。城市管理中的公民参与正发挥着越来越重要的作用。因此，新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。市镇理事会每2个月召开一次理事会会议，理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。可见，通过市镇理事会这样的组织，使得居民以城市管理者的身份进行参与，同时也使管理更加符合公众的需求。（四）加强对居民的宣传教育。在依法严格管理城市的同时，新加坡政府十分重视教育工作。在机关、学校和其他单位，都把“遵守法律、遵守公德，爱护公物、为社会做贡献，为国家增光彩”作为重要的教育内容。政府还经常利用大众传媒，对全民实行普遍的清洁、绿化美化家园的教育等。同时，在每项城市管理法规颁布的初期，政府也利用媒体进行广泛宣传；宣传期过后再进入执行阶段。（五）定期开展评比活动。新加坡政府通过评比活动考核一段时期内各个市镇理事会城市管理取得的成绩，同时也调动城市管理人员和居民的积极性。每年都会在16个市镇理事会之间进行一次最清洁组屋区比赛，每个市镇理事会提交两个组屋区和两个熟食中心参加比赛，主要考察维修清洁和居民的参与情况。（六）开展全国性社会教育运动。新加坡自从成立以来，前后开展了“反吐痰运动”、“取缔乱抛垃圾运动”、“保持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十次全国性的社会教育运动。全国性运动的第一阶段是政治领袖指出一个需要纠正的问题。第二阶段是一位政治部长宣布运动开始，发表演说并解释推行这项运动的理由。大众传媒和人民协会以及其下属的众多民众联络为这项运动广为宣传。最后一个阶段是当局通过制定高额罚款及与警察经常保持警惕的方式，以确保各项全国运动的成功推行。三、新加坡城市管理的特点（一）规划、建设和管理相分离。“建管分离”是城市管理的一个重要原则，新加坡在这方面做得十分成功。该国的城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市的总体规划由城市重建局负责，它为城市的建设和管理制定宏观的框架；城市建筑的单体设计和建设是由建屋发展局负责；城市管理职能则主要是由市镇理事会行使，同时还有园林部门和卫生部门共同参与。各部门之间除了定期进行交流外，一般相互不干涉各自的职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。（二）法制化的城市管理。新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功的最重要经验。新加坡立法严格细密、滴水不漏。大到政治体制、经济体制、经济管理、商业往来、公民权利和义务，小到旅店管理、停车规则、钞票保护、公共卫生，都有与之相应的法律规定。据不完全统计，从1959年人民行动党执政到1991年，新加坡共制定各种法律383种，世界罕见。新加坡虽然立法众多，但在是与非、罪与非罪的问题上界限清楚；在某一违法犯罪该适用何种法律、给予什么样处罚的问题上一目了然。如为了维护公共场所卫生和地铁通畅，法律规定，禁止在新加坡生产和销售口香糖；为了保证市容美观，法律规定了商店招牌的挂法、房屋每5年粉刷以及水泥墙上爬藤的整修；为了保证货币的正常流通，法律规定，严禁涂污或毁坏钞票；为了保持良好的社会风尚，法律规定，凡蓄长发的男士不许入境，如要入境，必须先剪去长发。（三）重视宣传教育。新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，政府不断以各种形式对其居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。（四）与城市管理相关单位及个人的有效沟通。新加坡城市管理的主要负责机构——市镇理事会，把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。市镇理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。此外，市镇理事会还定期与建筑、清洁和维修承包商会面，特别是重视与最基层的清洁员工进行定期交流。（五）管理人员认真负责，政府官员以身作则。新加坡城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会等公用事业局的工作人员每天早上都巡视公园、绿地、街道等，下午对有损坏或者不合要求的地方要开会或写报告，并在几天内派人去整治。新加坡的总理也对环境卫生、绿化及整个城市的管理工作十分重视，经常亲自上街巡视，一旦发现问题马上让总理署打电话过问，几天内还要派人亲自去检查。政府官员的重视保证了新加坡城市管理工作的有效开展。（六）充分发挥基层领袖的协调作用。新加坡不但以法制来保证城市管理工作的权威性，同时也充分利用基层领袖的作用以解决硬性执法中不易解决的一些难题。市镇理事会在进行执法或者协调城市管理中以执法者身份出现常常难以调解的难题，通常就请出相应选区的基层领袖进行调解。四、新加坡城市管理的借鉴意义新加坡城市管理的基本经验就是科学而正确处理规划、建设和管理三者的关系，认为规划统领城市发展的方向，是一个先决条件；建设决定城市质量水平的高低，是一个动态过程；管理决定城市的核心竞争力，是一项综合手段。学习和借鉴新加坡城市经营管理，必须结合我们的国情和市情，不能照搬照抄，而是不断地消化和理解世界先进城市的经营理念。我市的城市管理与新加坡相比虽然存在着很大的差距，但我市的环卫运行机制、建管分离的体制、教育与处罚的原则、长效管理与突击整治相结合等等与之有很多相似之处，新加坡一些先进的城市管理理念对我们有很大的借鉴意义。（一）坚持科学的城市发展定位，努力塑造城市个性特色。城市的发展定位是城市规划的基础，也是城市建设发展的基本导向。新加坡城市建设之所以取得巨大的成功，主要是较好地把握了海运航空通信中心、国际贸易中心、区域金融中心、国际旅游中心的城市发展定位，找到了城市建设发展与经济发展、社区管理的契合点。我们不仅要引进科学的规划理念，高起点做好各类规划，更要尽快稳定城市规划，突出规划的战略性、长期性、连续性，切实发挥规划在城市建设发展中的“龙头”作用。在借鉴国外城市规划理念时，要充分考虑湛江特别是霞山的滨海资源、区位条件、文化特质和经济特点，加强农村土地的规划控制，进一步做好旧城区和“城中村”控制性详细规划，真正做到城区规划全覆盖，科学规划、加快推进霞山四大商圈建设：一是以人民南一带的综合性商贸大厦和大酒店为平台，大力引进商贸业、零售业和高档饮食、娱乐业巨头，加快商贸和写字楼盘建设，打造“中央商务圈”；二是利用特呈岛品牌，风情街区和渔人码头等休闲场所，大力发展专业商贸街和旅游购物街，建设“滨海休闲旅游商圈”；三是以火车南站和港口为轴线，以湛江港、临港工业园为平台，大力发展“港口现代物流商圈”；四是以东新路、椹川大道为轴线，加强土地资源的利用，提升城市功能，加快物流项目建设，大力发展“区域辐射型物流商圈”。（二）突出城市建设重点，大力提升城市品位。新加坡城市建设发展的经验及我市城市建设发展的历史都表明，城市建设最重要、也是难度最大的任务就是生态环境的重建，城市品位提升最基础的内容就是人居环境的改善。在城市环境品位建设上，我们不仅要抓好城市绿地系统的建设，更要抓好一些具有带动性、迫切性的重点工程、重点地区的建设。因此，霞山区在继续抓好小街小巷改造的基础上，必须加快改造湖光路，打造市区亮丽的南出入口；开发东新路、椹川大道沿线区域，改变其“城市道路、农村景观”状况；加快旧城改造和“城中村改造步伐”，为市民营造整洁有序、优美舒适的生活环境。（三）健全城市管理法规体系，加强执法力度。新加坡城市管理的成功在很大程度上是由于它建立了一套健全的城市管理法规体系。因此，在城市管理执法中我们要进一步完善、健全一整套制度体系，既要严管重罚，又要有法可依。新加坡城市管理执法过程中始终突出了一个“严”字，执法如山，毫无例外。我们不但要健全制度体系，还应当严格执法。要结合“城乡清洁工程”活动，规范城管执法队伍，加快城管综合执法体系建设，规范执法程序，增添执法设备，加大执法力度，不断提高城市管理水平。长效管理与突击整治相结合是我市近年来一个比较成功的管理方法。我们在进行城市管理时，一方面对一些突出的问题如“牛皮癣”、摩的非法营运、违法建筑等，应当开展阶段性、突击性管理，同时，应将常规的城市管理工作与长效机制相结合。（四）推行城市管理重心下移，充分发挥基层的管理作用。新加坡在城市管理中一个最成功的做法就是“人民城市人民管”。我们应当进一步发挥社区居委会、物业管理小区在城市管理中的网底功能，实现城市管理的重心下移。在城市执法中要做到“硬中有软”，让社区和物业管理人员更多地参与和协助执法，让具有权威性的居民、经营户参与到城市管理中，让比较有威信的居民、经营户以协管员的身份出现，协调执法