产城融合理念下开发区规划转型启示――以吉林高新北区为例

产城融合理念下开发区规划转型启示——以吉林高新北区为例姜顺杰摘要:在我国经济发展步入新常态的背景下，开发区不再是孤立的政策性区域，需要加快融入区域与城市。本文从现阶段热议的产城融合概念辨析入手，以吉林高新技术产业开发区北区为例，梳理并提炼区位及产城关系特征，并针对规划中路径设计、空间布局、产业选址以及制度保障四个方面内容进行反思与总结，分别提出与产城进程相匹配的渐进式路径，划分职住均衡的产城融合单元，探索以成本创新为导向产业选址方法，以及规划整合管理运营专项，共四项策略，希望为国内同类型开发区规划转型所借鉴。关键词:吉林高新区开发区规划产城融合管理运营1.引言“产城融合”并不是新的概念，在21世纪初在政治经济学界就已经提出。近两年，该概念愈发引起关注（详见右表）。目前国内较多学术性的网站对此概念进行解读与广泛应用，多数成果集中在宏观经济与体制改革领域。本文中所指向的产城融合有两层含义。第一，即“产”与“城”之间关系的检讨与思辨，第二，同步制度设计与项目匹配。前者在物质空间范畴更具指导力；而后者更加偏重过程引导。规划本身从工具理性来判断，属于预测学领域，擅长蓝图表达，而后者往往被忽视。开发区在诞生之初就与特定的制度环境分不开，随着社会经济发展转向新常态，其使命也必将受到新一轮制度变革的影响。据统计截至2014年，国字号开发区已愈300多家。其图1“产城融合”词条文献检索信息汇总中，国家级高新区共113家，国家级经济技术开发区215家。新时期政策收紧，人口红利几近消失，诸多开发区何去何从？本文认为还是需要从体制上破题，让政府主导变市场主导，让具有竞争实力的开发区成为区域带动的探路者，而更多不具有优势的开发区，应积极地融入城市。因此，结合制度环境，探讨产城融合，对此类地区规划转型有着至关重要的意义。2.新时期高新北区区位背景及产城关系特征2.1.长吉图国家战略关键支点吉林城市空间发展演变，从西汉时期城市空间聚落的形成到21世纪初，依次经历了“依江生成、跨江多核、沿江蔓延”三个阶段。近几年随着长吉高速，长吉高铁运营通车，长春市与吉林市双城步入一体化高速发展时期。吉林市位于东北亚腹地的几何中心，是国家长吉图开发开放先导区和东北振兴战略两大战略叠加区域，地缘政治突出，未来将成为“一带一路”北线新通道上的中心城市。吉林国家高新技术产业开发区是1992年首批国家级新区，分为南北两区。其中，北区面积108平方公里（以下简称“高新北区”）位于吉林城区北部，长吉北线与长吉图高速公路腹地之间，是长春向东通往吉林多条通道的必经要塞，是吉林跳出沿江发展，转而接轨长吉图国家战略走廊的关键支点。随着未来高新北区产业集聚，势必对吉林市乃至长吉地区城镇空间结构产生重大影响。图2长吉一体化及高新北区区位关系示意2.2.承接南区产业与城市中心职能双重转移吉林高新区（南区）是最早形成的开发区，经过二十年发展，形成汽车、精细化工、电子信息、机电一体化、新材料、生物医药6大支柱产业。入驻有一汽集团、一汽吉林、吉祥集团等知名企业，曾被国家科技部誉为“东北明珠，内陆创举”。近年来随着主城南拓，南区产业空间已饱和，传统产业地块与周边居住、生态环境的矛盾愈加尖锐。目前南区新兴产业发展动力愈显不足，低附加值的传统产业比重还是很高，只有通过生产链与价值链将企业的创新活动从内部扩展到外部，打破封闭围牢，才能实现转型升级。借“长吉一体化”之势，将南区新兴产业转移北区，是高新区实现二次创业的重大机遇。吉林市中心城区多年发展一直呈现“老城区居中，沿江带状组团，工业包围城区”的格局。单一中心结构已经不能适应城市发展要求。从市民社调情况反映，无论是房价还是通勤成本已远远高于意愿。由于外围组团因缺失大型公共设施，吸引力小，不能有效疏解。多中心转移势必成为吉林市跨越发展的战略方向。未来高新北区将成为吉林新的城市副中心，导入更多的城市服务功能。特别是补缺商务办公、科研教育、文化旅游、民政福利等设施，为产业发展提供更全面的配套服务，吸引高端人才创业安居。2.3.产城之间存在空间与体制多重障碍2.3.1．开发区与主城区空间联系较弱高新北区地理位置偏于城区西北隅，且东部有山体阻隔，与主城先天存在瓶颈。目前，仅有北侧长吉公路进入市区，过境车辆多，路况不理想，到市中心直线距离仅14公里，需要近1小时车程。2.3.2现行城市总体发展思路与格局不利于产城融合吉林市是东北石化与能源工业的摇篮，多年来一直以“南轻北重，重工轻服”为发展主图3高新北区与中心城区空间障碍示意线，工业化速度已远超城镇化进程，大规模重化工园在城区北部布局，使吉林城区空间发展呈“北工、中商、南居”的总体格局，从而进一步导致产城职住分离、交通“潮汐式”拥堵，以及松花江下游水质污染等问题。2.3.3服务配套未能跟进，启动资金筹措渠道窄一方面，开发区启动时期，由于与主城脱离，高新区管委会下属社会事业服务机构与市区级公共管理机构协调机制未理顺，导致居住配套、科教文卫，市政公用以及生态治理等设施建设明显滞后，企业增加了运营风险，也加重了政府财政负担。另一方面，同多数新建开发区类似，高新北区管委会初期通过大量举债进行社会性投资，通过经营土地获得财政收入，随着市场体制改革进程，这种模式弊端愈加突显。吉林高新区2014年度预计债务报表显示：无论是财政债务率1还偿债率2均超过警界限。为了出地让利，初期引入的企业往往放低门槛，导致土地利用低效等问题。3.产城融合理念对高新北区规划的启示与思考3.1.启示一：认清发展阶段，产业化与城市化进程需匹配从时间维度来说，城市化与产业化要尽可能同步，不能一快一慢，脱节分离。产城融合发展也并不是一蹴而就，需要更漫长的过程。因此，开发区规划首先要认清发展阶段，因势利导。从产业生命周期与Maresh借鉴产业区位理论都证明，产—城之间具有特定的时空联系，大都经历了产业内生式积累阶段，产业规模化集聚带动城镇化阶段，以及内外融合发展阶段。产城融合是产城关系的最终阶段，而国内大部分开发区仍处于初期阶段，规划必须要1政府性债务余额与当年综合可用财力的比值。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90~150%。2当年偿还政府性债务本金和利息的总额与当年综合可用财力的比值。当偿债率超过25%时，说明该主体外债还本付息负担过重，有可能发生债务危机。根据世界银行的建议，中国的偿债率应以15%为安全线。遵循发展规律，对产业、用地、人口进行合理引导。从苏州工业园区20年建设实践来看，经历了从初期以产促城到远期产城共融的发展阶段，人口与土地增量保持高度的匹配性（详见上图）。初期在土地资源供给与外向型投资拉动下有高速增长，而中后期更多是通过规划约束增量，引导城市功能植入，加快内生产业转型。因此，对于高新北区这类刚起步的新建开发区，应从“人本”角度出发，在产业引入的同时，同步做好配套，营造良好的职住环境。中后期阶段要进一步强化城市功能，控制增速，倡导渐近式发展。3.2.启示二：优化产城结构，强化单元尺度与通道设计从产城功能空间关系角度来说，产城融合就是要重点研究产城规模尺度与通道联系。如果脱离了合理的空间尺度认知，产与城之间没有高效的纽带，必然会导致“产”“城”关系的分异混乱。特别是资源型工业城市的开发区，先天存在产业规模大、与城市功能割裂分异的现象。吉林市松花江下游重化工产业园动辄100平方公里，配套集宿区通勤半径10公里以上，中心区与产业组团并没有直接的通道。因此，这类开发区就更需要对组团尺度与通道加强设计。另外，科技型产业为主导的高新区，对城市服务有高度依赖性。因此，这类开发区更应加强与周边城市功能衔接、倡导产业与社区互动，促进产业链条延伸、缩短通勤时距、基础设施共享、人才信息交流及社会服务参与，形成科技型开放式企业城区，进而加快融合，转变为辐射周边城市的新的增长极。3.3.启示三：产城互联互促，关注成本与科技创新产业布局是开发区规划的首要任务，基于产城融合理念的产业布局并不是单纯地为产业供地，而是要深入了解行业性质，前瞻市场机制调节作用下的最新动态，因地制宜地“定制更具针对性，更有弹性，更富活力”的空间。对于高新区而言，尤其是新建地区，哪些产业需要设专题园？哪些应当灵活布局？如何有效地让城市与产业互联互促？这就要关注地区特色资源，必须把握成本与科技创新这两个关键要素。产城互联互促首先要从市场条件出发，让成本真正成为决定项目选址布局的风向标。具体来说成本包括此类产业承租能力，以及中间环节的控制。譬如在吉北生物医药产业布局中，发现冷链物流几乎在此类产业中必不可少，结合物流冷库布局更有利于降低运输成本；而风电装备主要是市场导向性产业，当地产业基础不强，承租能力弱，需要配套特殊的供热设施和大堆场，因此，无须集中布局。而对于服务业来说，此次高新北区规划提出预留离岸数据保税内陆港，对于数据存储、客户呼叫等环节都能大大降低中间成本。其次，科技创新因素是产业转型的引擎。全球化与信息化的快速发展在加速产业价值链分工体系细分的同时，也加速了产业的融合与创新。在服务需求与土地成本的双重作用下，产业的轻资产环节（如研发、孵化等）进一步在中心地区集聚和重组，而产业的重资产环节（如中试、制造等）则进一步向近域地区与区域中心转移。高新北区规划中心地区预留了包括服务外包区、机构研发区、科教创新区共8处轻资产型科技载体，有效活化了产业效能，整合了上下游产业链。另新时期背景下开发区不能再局限于资源和技术产品的开发，而是要比以往更加重视互联网创新模式对空间的影响。譬如网络大数据平台建设，大大缩短了库存周期，线上线下的整合更希望让消费地与生产地之间加强融合。特别是生活日用品、家电、五金建材等低能耗，轻污染的产业，规划应积极引导此类产业向物流节点或消费地靠近。3.4.启示四：破解体制桎梏，同步提供管理运营咨询服务传统开发区规划往往偏重于布局表达与蓝图设计，忽视制度环境与管理主体的作用，导致“强启动，弱带动”，“重目标，轻实效”，“产业落地优先，服务配套滞后”等问题，致使产城关系陷入僵局。由于我国多数开发区采用“管委会”模式，特点是偏重于替政府行使产业型职能，包括规划建设、资金筹集、招商、企业入驻等，但教育文化、市政公用等城市服务职能未能健全。譬如，吉林高新区管委会下设的行政事务机构有27个，机构庞杂。仅招商部门就包含了经合局、软件外包局，以及8个投资促进局，占总数的40%。而所有科教文卫、公共设施建设，人社保障等社会事业仅设2个局分管。可想而知，城市功能能否成功导入，并不仅仅是规划图纸上产居用地比例的调整，而是要同步对管理机构提出优化方案。2014年10月中央颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，该《意见》直指政府性债务风险，并对地方政府债务实行限额管理。由于政府性质的融资与举债能力大幅受限，作为唯一政策受惠的国家级开发区含金量也逐渐被稀释。此类开发区启动建设的资金压力可想而知。管理运营与规划创新整合，就是让产业发展与城市服务配套同步，让规划目标同政府体制改革与职能转变方向匹配，这将大大降低风险成本，优化资本运作结构，保障项目按规划实施。4.高新北区产城融合理念下规划策略重构4.1.匹配人地关系，因势利导稳步推进对于吉林高新北区人地关系的判断，较以往精准通过回归模型预测不同，本文倾向更为弹性与模糊化手段，重点解决人口的来源问题。通过参与区域一体化分工“截”流，旅游文化产业培育“引”流，以及区域城镇化劳动力“转”流三个角度，分层次因势利导地对人及相关用地配套做出安排。对2011年吉林市政府提出的“用25年时间在高新北区造一个50万人口新城”的跃进式目标进行了优化修正。规划提出稳步推进X年战略，即2030年完成50平方公里中期建设计划，X年不做上限完成108平方公里建设任务。规划控制每年新增人口在1万人以内，不作下限。4.2.导入城市功能，内外融合发展规划提出了北区打造吉林市“产业升级新高地及美丽江城后花园”的总体愿景，同时，明确了高新北区作为吉林未来城市副中心职能的主要承载区域。因此，北区的发展必须融入全市的总体格局中去。在更大范围的吉林北部区域，规划在远景中对空