上海市促进行业协会发展法律问题研究

上海市促进行业协会发展法律问题研究第一章行业协会概述在我国，行业协会属于社会团体的一种类型，因此对社会团体的定性也适用于行业协会。现行的《社会团体登记管理条例》（以下简称《社团条例》）规定，社会团体是为保障公民的结社自由而由公民自愿组成，实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。上海的地方性法规《上海市促进行业协会发展规定》（以下简称《发展规定》）对行业协会所界定的范围与《社团条例》是一致的,即“行业协会是由同业企业以及其他经济组织自愿组成，实行行业服务和自律管理的非营利性社会团体”。第二章上海行业协会发展现状一、概述（一）现状1、法制环境为促进行业协会的发展，上海市从行业协会管理体制创新入手，于2002年1月成立了上海市行业协会发展署和市场中介发展署。伴随发展署的成立，上海市政府正式出台了三个政府文件，即《上海市行业协会暂行办法》、《关于本市促进行业协会发展的指导意见》和《关于本市经济鉴证类社会中介机构规范管理的若干意见》。同年10月，又通过了地方性法规《上海市促进行业协会发展规定》，对行业协会的设立、职能、与政府的关系、管理模式、运行机制、争议解决作了明确的规定。该法规的出台为行业协会的发展营造了一个良好的法制环境，对行业协会健康、规范发展起到了很大的促进作用。除了这些行业协会的专门法规、规章外，在其他的法律中也有对特定行业协会的规范。例如，《中华人民共和国律师法》第五章“律师协会”、《中华人民共和国注册会计师法》第四条和第五条，以及《中华人民共和国证券法》第九章“证券业协会”，对协会的性质、会员的准入和协会的职能都作了具体的规定。随着行业协会的不断发展和完善，行业协会进行职能活动，如制定行规、行业价格、行业统计、行业培训和办学等，必须符合我国现行《价格法》、《统计法》、《教育法》等的规定。2、管理体制根据上海市政府《关于本市行业协会业务主管部门管理职责划分和相关工作衔接的意见》规定，本市行业协会的行业业务主管部门和协会业务主管部门的职责划分为：(1)以市行业协会发展署为主，本市相关行业业务主管部门配合，负责本市行业协会(包括分支、代表机构)的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；负责行业协会的财务管理、接受境外捐赠资助；负责行业协会的年度检查的初审；负责协助登记管理机关和其他有关部门查处行业协会的违法行为；会同有关部门指导行业协会的清算事宜。(2)以相关行业业务主管部门为主，市行业协会发展署配合，负责行业协会的研讨活动；负责监督、指导行业协会遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动。(3)以相关行业业务的主管部门为主，负责行业协会的思想政治工作、组织人事管理、对外交往。对跨部门组织人事关系挂靠在市行业协会发展署的行业协会，由市行业协会发展署为主。行业协会发展署的成立将协会业务与行业业务做了细分，其实质是各主管部门的协会业务职权移交给了市政府“授权”的发展署统一行使，这个过程和当初民政部门统一登记管理权限非常类似，民政部门统一登记注册，有效地结束了各部门随意审批社团的历史，而发展署统一协会业务管理，有效弥补了原有管理体制的不足。这是一次改革，也是一种进步。3、发展行业协会大力度地改革调整现有行业协会，加快发展一批急需发展的行业协会。上海原有行业协会大多集中在传统行业，覆盖面狭窄，根据产业发展的潮流和行业协会专业化的要求，2002年以来，上海抓紧在优势行业、新兴产业和加入世界贸易组织的相关领域，新建了一批行业协会，主要领域是农业、信息、金融、物流、服务、汽车、文化、环保、医疗等。但是行业发展署在组建的过程中只是促进、推动，并不包办，化政府的积极性为企业的自主性。行业发展署在遵循“一业一会”的同时，规定了严格的准入制度，如“发起人和其他参加会员应当达到或者承诺在2年内达到上海市同业组织数量的20％以上或者同业销售额的50％以上”，“有10名以上的发起人”等等，这些规定实际上要求行业协会组建并存在下去，必须取得通常范围的行业认同。同时，退出机制也有相应的规定：“不能代表会员利益和缺乏行业代表性的行业协会，应自行解散或由政府引导解散，依法办理注销登记；对一些长期不开展活动、内部管理混乱的行业协会应予撤销登记。”准入机制和退出机制，消除了一业一会——限制竞争原则对既有行业协会的保护作用，是对一业一会的有效补充。行业协会发展署、社团管理局与行业主管部门在行业协会的运作过程中的职权并不是相互分离的，而是相辅相成、不可分割的。行业协会在向市社团管理局申请登记、变更登记、注销登记前，由市行业协会发展署负责初审。市行业协会发展署初审同意后，将初审的批复抄告市社团管理局和相关行业业务主管部门。行业协会(或行业协会发起人)持市行业协会发展署的批复，向市社团管理局提出申请。市社团管理局依法完成批准、登记手续后，将有关批复抄告市行业协会发展署和行业业务主管部门。在审批程序完成后，市社团管理局和市行业协会发展署各自向对方抄送有关表式。市行业协会发展署在审查行业协会筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记时，应发函听取相关行业业务主管部门的意见，相关行业业务主管部门在15日内将意见函复市行业协会发展署。上海市行业协会基本情况一览表行业名称分类行业协会数成立时间（年）会员数1989前1990－20012002至今50≤50100≤100300≤300500≤5001000≤1000农、林、牧、渔业10226244000制造业7236201632038641公用事业2200002000建筑业7601102211运输、仓储业6420013101信息、软件业7214015100批发、零售业27131041710432餐饮业1100000001金融业4031030010房地产业2110000011租赁、商务服务业15564247011城市规划、工程业5122021110公共设施业3111011010居民服务业7430015100教育1001010000社会福利业1001000100文化、娱乐业3030011001二、问题与改革（一）改革以前存在的主要问题根据相关资料，上海行业协会在2002年改革前后一段时间主要存在如下问题：问题一：行业协会的地位不独立。虽然行业协会随着市场经济而不断发展，但我国正处在经济体制的转型期，计划经济的影响仍然存在。从上海的实际情况来看，行业协会基本是由政府催生，依附于主管局、行政性公司或由它转变而来的集团公司。带有很强的行政色彩使得行业协会过度依赖政府，缺乏独立性，不少协会的工作只是延伸了部分政府职能，工作人员大多为原政府成员，从思维定式到工作方式仍带着机关的痕迹，协会缺乏主观能动性，不主动寻求职能上的突破，为企业服务明显不足。问题二：行业分布不合理。根据资料，上海市行业协会的门类主要集中在传统的制造业、批发零售业，共有99家，占行业协会总数的57.2％，超过了总数一半以上。其中成立于1990年前的有49家，占制造业、批发零售业行业协会总数的49.5％；新兴行业的协会数量只占少数，如信息软件业、金融业、房地产业，这三种行业的协会总数为13家，只占所有行业协会的7.5%。新的行业协会的产生原因一般有3种情况：1、新的产业产生；2、产业性质发生重大变化，原有的行业协会已难以适应这种变化；3、原有的行业协会已不能满足行业内群体的需求。上海的行业协会与形势要求相比，在数量上仍有差距。问题三：行业代表面狭窄从会员的数量来看，主要集中在100到300家之间，会员数在这个范围的行业协会数占行业协会总数的45.7％，拥有会员数超过500家的行业协会只占12.7％，除去行业饱和、市场变化等因素，行业协会的会员数量对于本行业所有企业的总数来说，大多在20％以下，行业代表性不强。从会员的所有制结构来看，国有全资及控股的会员单位占绝大多数，而股份制、外商投资、私营及其他经济成分的会员单位总共比例不到40％。协会会员的覆盖率低，不仅导致掌握的企业和行业信息不充分，协会难以发挥综合协调作用，还造成凝聚力不强，权威性不高，工作难以开展。问题四：人才缺失我国的行业协会，人才缺乏问题十分突出，很多人员是兼职的政府工作人员和离退休干部，学历偏低，年龄偏高。还有协会待遇、福利方面的问题，也使行业协会难以吸引和留住高素质的年轻人。问题五：职能有限行业协会的职能主要还停留在信息交流、岗位培训等有限的范围内。原因是多方面的，除了行业协会在拓宽职能上没有下功夫外，政府在委托一些行业协会从事某些事项时，往往没有正式的手续，随意性很大。不同行业协会的职能强弱差距也较大。（二）改革行业协会的改革和发展是上海市委、市政府立足现实、着眼未来的一项重要战略决策。从现实来看，它是应对WTO、整顿和规范市场秩序、转变政府职能的迫切要求；从长远来看，它又是体制转轨和社会转型的必然趋势。在2002年行业发展署成立以来的两年阶段性改革中，上海市行业协会的改革取得了突破性进展：行业协会运行的新机制形成，在设立、组织、运作各环节发挥作用，解决了行业协会的职能定位问题，明确了部门分工衔接；在发展新的行业协会、改革原有行业协会上都有所突破。在上海“市场化、法治化、信息化、国际化”的进程中，行业协会的作用和地位愈益显现，政府职能的转移也将使行业协会的作用得到进一步加强。上海市行业协会改革的具体内容有以下五个方面：1、政会分开。明确要求公务员不得兼任行业协会的领导职务，已兼任行业协会领导的政府现职工作人员，要按照《上海市行业协会暂行办法》的规定，辞去政府职务或逐步退出，政府有关工作部门的机构、人事和财务应当与行业协会分开，其工作机构不得与行业协会办事机构合署办公。这些任务已经基本完成。2、新成立了一批行业协会。2002年至2004年的两年多时间里，共有41家行业协会组建，占行业协会总数的23.7％，发展速度非常快，目前已共有180多家。很多行业协会都是随着上海市产业结构的调整以及时代发展而产生的，如人才中介、会议展览、电子商务等，但新兴行业、优势行业的协会数量与传统行业相比还不多，会员数也有待增加。3、充实职能。正确界定政府权限和行业协会权力，把属于行业协会的服务标准的制定、技能资质的考核及行业自律等社会职能转移给行业协会；把适宜于行业协会承担的行业管理职能委托给行业协会行使，支持行业协会开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作。4、完善治理结构，制定行业协会章程、办事机构、议事程序；5、优化行业布局，与城市发展相吻合，鼓励和支持在优势行业、新兴产业和入世相关领域中，发展和培育一批行业协会，形成有利本市生产力发展和产业升级、符合国际惯例的行业协会群体。（三）改革以后现存的主要问题1、一些政府部门及其工作人员的传统思维、习惯做法仍有很大的惯性，对于行业协会的法律制度还缺乏理解和支持《规定》第4条明确规定“各级人民政府应当促进、扶持行业协会的发展，支持行业协会自主办会，依法进行管理，保障行业协会独立开展工作。”第3条规定“行业协会的正常活动受法律保护，任何组织或者个人不得非法干涉”。但是在行业协会急需大发展的时代背景下，有的政府部门却以政会分开和协会独立为借口，以消极、无为的态度对待行业协会，不以积极的态度去“促进”、“扶持”和“保障”行业协会的发展；有些政府主管部门的改革不彻底，“政府主管的行业协会养了一堆人，然后向企业收费，增加企业负担。有些部门名义上是改革了，却将不方便做、不敢做的事情交给行业协会，这些行业协会成了“二政府”，成了政府部门收费的载体。部分政会不分的专业性协会也在做应当由行业协会从事的行业自律工作；有的政府部门下属的事业单位，不但继续存在，而且还在继续行使应当由行业协会承担的培训、资质考核等职能；部分区县以建立区县协会的方式回避《规定》第五条“行业协会应当具有全市的代表性”的要求，以行政区域割断行业和市场的关联，影响全市产业的统一发展；有的政府部门及其政府工作人员对行业协会的新机制和规范管理的新体制的长效性、连续性，怀疑多于鼓励，阻碍多于协同。这些情况损害了行业协会依法办会的良好形象，影响了现有行业协会的法制环境。2、