中美轮胎特保案的法律困境及wto下的贸易政策

第23卷第1期宁波大学学报（人文科学版）Vol.23No.12010年1月JOURNALOFNINGBOUNIVERSITY（LIBERALARTSEDITION）Jan.2010——————————————收稿日期：2009-09-10基金项目：国家司法部课题（07SFB2039）。第一作者简介：张炳生（1961-），男，浙江绍兴人，宁波大学法学院教授，博士。①参见《南方周末》2009年9月17日政经版《中美轮胎特保案的法律及政治难题》。②具体参见，2009年10月5日昀后访问。中美轮胎特保案的法律困境及WTO下的贸易政策张炳生，姚立国，蒋敏（宁波大学法学院浙江宁波315211）摘要：中美轮胎特保案是奥巴马政府对中国发起的首例特保调查，受到中美业界的广泛关注。分析特殊保障措施的进口增长、实质损害、因果关系三要件，我们可知：从WTO特保条款分析，对中国轮胎采取特保措施欠缺法律支持；从美国“421条款”分析，对中国轮胎采取特保措施虽然有失公允但有其一定原由。在金融危机的背景下和WTO的框架内，轮胎特保案的评述对于我国贸易政策的调整和增长方式的转变有一定的启发意义。关键词：轮胎特保案；《中华人民共和国加入WTO议定书》；美国“421条款”；示范效应中图分类号：D996文献标识码：A文章编号：1001-5124（2010）01-0090-062009年4月20日，应美国钢铁工人联合会申请，美国国际贸易委员会（ITC）对中国乘用车和轻型卡车轮胎发起特保调查。2009年4月29日，美国国际贸易委员会正式启动对中国轮胎产品的特保调查，并于2009年6月29日，建议在现行进口关税（3.4%-4.0%）的基础上，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续3年分别加征55%、45%和35%的特别从价关税。期间，国内产业代表团赴美沟通，无果。2009年9月11日，奥巴马宣布对中国轮胎实施三年惩罚性关税，即在未来三年内分别对中国输美轮胎征收35%、30%和25%的从价特别关税。根据美国法律程序，该案特保措施将于9月26日之前生效。本案是美国奥巴马政府对中国发起的首例特保调查，受到中美业界的广泛关注，中国商务部官员就此案多次与美方相关部门进行交涉。一、中美轮胎特保案的事实考量和争议焦点自从中国加入WTO，贸易问题一直是中美关系的重要话题。在轮胎特保案之前，由美国对华贸易逆差问题而引发的对华反倾销、反补贴案件为国人所熟悉，我们也建立了有效的应对机制。但本案所反映的特殊保障措施，业界并没有予以足够重视。其实，在本案发生前，美国布什政府就曾对中国发起六起特保调查，但昀终均未采取特保措施。可以说，奥巴马政府同意并采取对我国输美轮胎的“特保”，是在特殊时期基于经济上和政治上的特殊考量。对于奥巴马政府的这一决定，美国各界有不同的反响。美国钢铁工人联合会作为这起特保案的起诉方对这一决定表示满意，但工会要的只是借轮胎制造提高就业率。根据该案的工会经济顾问所言，“实施保护主要是防止更多的美国轮胎厂关闭和该产业仍然庞大的就业机会的丧失”。①然而，中国昀大的轮胎生产商佳通轮胎美国分公司执行副总裁维克德罗利奥更是明确表态：“奥巴马此举与其早前声称的反对贸易保护主义的公开承诺自相矛盾，这样做不但不能增加美国的就业岗位，而且会加重普通消费者的负担。”②另外，美国轮胎产业协会、美国轮胎自由贸易联盟、美国汽车贸易政策理事会、美国零售业领导者协会等业界组织也明确反对对中国轮胎采取第1期张炳生等：中美轮胎特保案的法律困境及WTO下的贸易政策91特保措施的议案。与此同时，美国主流媒体也纷纷对此展开评论。《华尔街日报》2009年9月14日刊登文章认为，中国输美轮胎大部分都是低价轮胎，新实施的特保关税将给购买低价中国轮胎的美国消费者带来沉重打击。15日《华尔街日报》的社论更是以“保护主义总统”为题，指出奥巴马正在违背美国一贯奉行的自由贸易原则，这是一种玩火行为，损害的是美国的利益。2009年9月13日《华盛顿邮报》发表社论指出，美国轮胎制造商关闭本国工厂，该行业工作岗位减少，这些都是事实。但事实的背后，究竟是由于中国进口轮胎的冲击，还是经济衰退与美国轮胎制造商向高端产品转移的结果？①美国主流媒体的质疑或许可以说明一切事实。对于轮胎特保案，不仅美国国内各界态度不一，中美双方更是针锋相对。美方指控中国输美轮胎激增，损害了轮胎产业的利益，致使工人大量失业。中方回应指出中国轮胎出口不是造成美工人失业直接原因，美国一旦对中国轮胎采取特保措施、关闭了中国出口轮胎的大门，反而会加重美国工人的失业。中方进一步指出，美国轮胎制造商采取产品升级战略，放弃了利润较少的低端轮胎市场，而中国轮胎大多是低端产品，进口中国轮胎不会损害美国轮胎产业，反而为美国轮胎经销商在流通环节创造了大量的利润。华盛顿智库美国传统基金会中国经济问题专家史剑道的观点代表了我国业界和多数学者的观点：对中国输美轮胎实施特保措施不仅对中国轮胎企业和工人造成沉重打击，而且也有悖于美国的整体国家利益，可谓损人不利己。②那么，美国对华采取“特保”措施是否是一种“双输”行为？一起针对轮胎行业的案件为何能引起中美两国首脑、业界、学界、行会、媒体等广泛关注？轮胎特保案中的事实争议以及合法性认定并不是一方能说了算的，该案中存在的各种问题及争议都有待我们对WTO框架下的特殊保障条款展开分析。二、中美轮胎特保案的法律争端和实质：考察美国特保“421条款”《中华人民共和国加入WTO议定书》（以下简称《议定书》）和《中国加入WTO工作组报告书》（以下简称《报告书》）是各成员对中国适用特殊保障措施的法律依据。《议定书》第16条所规定的“特定产品过渡性保障措施”以及《报告书》第240-245段的具体规定，承诺了可针对中国实施特别保障措施，从而为中国“特定产品”的出口设定了障碍。除了中国的自制承诺和WTO的相关规制外，其他部分国家也根据相关条款制定了国内法规，并在实践中予以实施应用，美国特保“421条款”③就是美国对华特殊保障措施的重要立法。在中美轮胎特保案中，《议定书》和美国特保“421条款”起着重要的作用。然而，由于此案发生的具体背景和审查主体的特定性，美国特保“421条款”则是昀重要之法律依据。依据美国特保“421条款”，在中国加入WTO后的12年内，若中国出口至美国的产品数量增加或者所依条件，对同类产品或直接竞争产品的美国国内产业造成或威胁造成市场扰乱，美国总统可以在防止或补救市场扰乱必需的限度和时间内，针对中国产品加征关税或实施其他进口限制手段。因此，特保措施调查主要确定是否存在市场扰乱，而认定市场扰乱是否存在主要考察以下四个因素：相同或直接竞争产品和国内产业；迅速增长的进口；国内产业遭受实质损害或实质损害威胁；中国进口的迅速增加是造成实质损害或实质损害威胁的重要原因。首先，看进口增长要件，这是中美双方的一———————①具体参见，2009年10月3日昀后访问。②具体参见，2009年10月5日昀后访问。③美国特保“421”条款的形成有一个发展过程。1974年，美国国会在重新给予一些社会主义国家的昀惠国待遇时，附加了特殊保障机制，这一制度被写入《1974年贸易法》的第406条中。在2000年，美国总统克林顿签署《对华永久正常贸易关系法案》（PermanentNationalTradeRelationsforChina，PNTR法案）时，在中止《1974年贸易法》中不公平的“杰克逊·瓦尔克”条款的同时，又增加了针对来自中国产品的“市场扰乱”和“贸易转移”行为实施救济的条款，这就是美国贸易法第421-423条款。中国加入WTO后，PNTR法案全面生效，美国国际贸易委员会制定的《关于与全球和双边保障措施市场扰乱、贸易转移和救济措施审查有关调查的暂行规定》也生效执行，它与美国贸易法第421-423条款一起构成了美国对华的特殊保障措施立法。美国特保“421”条款实则指美国国会在2000年经由立法程序在《美国1974年贸易法》第四部分加入的第二章“进行贸易救济，避免美国市场遭受市场扰乱和贸易转移”的内容，其中包含第421节“针对市场扰乱采取措施”、第422节“应对贸易转移的措施”和第423节“规则与条款的终止日期”。92宁波大学学报（人文科学版）2010个争议点。美国钢铁工人联合会在请愿书中指出，从中国进口的消费用轮胎从2004到2008年进口数量增加了215%，金额则成长295%；中国抗辩指出，在2007年至2008年间，中国输美轮胎总金额占美国消费的比例仅增长2.7个百分点。今年前五个月对美出口额下降超过15%。《1974年贸易法》第421节没有关于增长的时间选择和详细情况的规定，但是依据美国特保“421条款”，增长必须是“迅速”的、不论是绝对的还是相对的、近期发生的并持续存在的。[1]显然，美国立法在考察“迅速增长的进口”这个因素中，采取了模糊的标准，增强了自由裁量权。美国ITC在考察进口增长这个要件的时候选定了2004年至2009年这个时间段，指出增长的绝对量，肯定了中国进口的迅速增长。中国关于近期出口的非迅速甚至下降，即2009年上半年比2008年上半年同期下降了16%的抗辩，明显不同于美国的判断标准，也不足以构成实质性抗辩。再看“国内产业遭受实质损害或实质损害威胁”这个要件，这也是中美双方的一个争议点。美方指出，中国进口轮胎的增加造成了美国失业率提高，一些工作倒闭，伤害到了轮胎产业的正常发展；中方抗辩指出，美国轮胎工厂关闭的原因并不是中国输美轮胎增加，而是因为美国轮胎制造商采取产品升级战略，放弃了利润较少的低端轮胎市场，而中国轮胎大多是低端产品，并不构成对美国轮胎的威胁。根据WTO等特保条约，进口产品对国内产业的影响，一般包括对国内产业在产量、销售水平、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损、就业等方面的影响。对实质损害威胁的确定，应当依据事实，不能仅依据指控、推测或者极小的可能性。[2]本案要采取的特保措施是针对轮胎行业，那么中国输美轮胎是否对美国轮胎产业造成实质损害或实质损害威胁了呢？如果有损害，此案提出特保诉求的是为什么是美国钢铁工人联合会这个工会，而不包括任何一家轮胎制造商？如果美国进口中国轮胎激增造成了美国轮胎产业实质损害或构成威胁，美国轮胎经销商也就不会集体缺席中国输美轮胎特保案听证会了，美国轮胎产业协会、美国轮胎自由贸易联盟、美国汽车贸易政策理事会、美国零售业领导者协会等业界组织也不会明确反对对中国轮胎采取特保措施的议案了。昀后，看看“进口的迅速增加是造成实质损害或实质损害威胁的重要原因”，即因果关系这个要件。对于因果关系的认定，我们不能忽略美国轮胎市场的级别划分。美国轮胎市场可以划分为高、中、低三档，中国产品主要供应中、低端市场，而美国内生产的同类产品主要供应高端市场。对此，美国国际贸易委员会（ITC）也是认可的。从市场分配来看，中国出口到美国的轮胎主要供应美国的维修市场，而美国的自产轮胎主要供应原配市场和替代市场，两者并不存在直接的竞争关系。以中国产品低价抢占市场份额为由认定存在因果关系极为牵强。然而，修改后的《1974年贸易法》第421条对《议定书》第16条中的“市场扰乱”，“重要的原因”、“行动”等做出了专门定义，其中“重要的原因”是指“严重地造成国内产业实质性损害的一个原因，但其重要性毋须等于或大于其他原因”，该定义降低了满足特殊保障措施因果关系的条件，方便了其调查和行政机构。明显，美国国际贸易委员会在考察了市场扰乱的上述四个要素后，认为中国轮胎进口构成了对美国国内轮胎产业的市场扰乱。但是美国特保“421条款”在认定市场扰乱、严重损害、因果关系等因素时都降低了标准。比如，在裁定是否存在市场扰乱时，美国立法在重复议定书第16条第4款有关客观因素的规