农村土地承包经营权流转的现状、分析及其法律思考

农村土地承包经营权流转的现状、分析及其法律思考时间:2009-10-2601:12来源:论文网作者:ameisky点击:37次摘要：通过对现实中农村土地承包经营权流转现状的介绍和理论分析，认为农民缺乏流转意愿是导致流转行为未广泛发生的根本原因，而在流转向产业化方向发展迅速的地方，公权力主体或农民集体组织都发挥了重要的推动作用；基于此，对现行的农村土地承包经营权流转相关法律摘要：通过对现实中农村土地承包经营权流转现状的介绍和理论分析，认为农民缺乏流转意愿是导致流转行为未广泛发生的根本原因，而在流转向产业化方向发展迅速的地方，公权力主体或农民集体组织都发挥了重要的推动作用；基于此，对现行的农村土地承包经营权流转相关法律制度和规范在促进土地承包经营权流转方面的作用进行反思，并提出制度完善和构建的建议。关键词：农村土地承包经营权流转现状；分析；法律思考中图分类号：DF452文献标识码：A文章编号：1002-3933(2009)08-0119-05一、农村土地承包经营权流转的现状(一)农村土地承包经营权流转面积偏小农村土地承包经营权流转面积偏小是指流转总面积占当地耕地总面积或承包经营耕地总面积的比例偏小。根据一份黑龙江省农村土地承包经营权流转情况的调查报告(以下简称黑龙江报告)，近几年来，全省土地流转面积占承包土地面积的8％左右；根据一份四川省农村土地流转情况的调查报告(以下简称四川报告)，截至2007年，全省农村土地流转面积627万亩，占全省耕地总面积的9.1％；根据一份河南省农村土地承包法律政策落实情况的调查报告(以下简称河南报告)，2005年，全省农户承包地流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的2.58％，参与流转的农户仅占家庭承包经营农户的2.8％；根据一份浙江省海盐县土地承包经营权流转情况的调查报告(以下简称海盐报告)，2006年，海盐县家庭承包总面积359263亩，土地流转面积11555亩，仅占家庭承包经营总面积的3.22％，涉及的流转农户10983户，占家庭承包户数的13，35％；根据一份湖北省农村土地规模经营情况的调查报告，截至2007年，湖北省通过转让、转包、租赁、入股、托管等流转形式实现土地规模经营的面积约占农业用地总面积的5％，规模经营的农户约占总农户的1.8％。(二)农村土地承包经营权的流转形式多样化，转包成为最主要的形式通过对所收集到的各地农村土地承包经营权流转情况调研报告的分析可知，转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均出现在农村土地承包经营权的实际流转中，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中位于主要地位。根据黑龙江报告，截至2005年，在黑龙江全省已流转的土地中，转包面积607.4万亩，占流转总面积的88.6％；转让面积45.5万亩，占流转总面积的6.6％；互换面积7万亩，占流转总面积的1％；租赁面积19.8万亩，占流转总面积的2.9％；股份合作面积0.6万亩，占流转总面积的0.1％。根据四川报告，截至2006年底，四川全省以转包方式流转的耕地面积为253.22万亩，占耕地流转总面积的49％，比例远高于以出租(占耕地流转总面积的25.5％)、转让(占耕地流转总面积的12.6％)、人股(占耕地流转总面积的1.9％)、互换(占耕地流转总面积的2.7％)等方式流转的土地。根据一份对重庆部分市县农村土地流转情况的调查报告，自从2003年《农村土地承包法》实施后至今，转包一直是主体的流转方式，涉及转包的农户大约占流转量的53.16％；涉及出租的农户约占流转量的20.11％；涉及代耕的农户约占流转量的19.26％；涉及互换的农户约占流转量的6.42％；涉及入股的农户约占流转量的1.05％。(三)农村土地承包经营权流转多为自发性流转自发性主要表现在两个方面：一是为法律所预期的规范性农村土地承包经营权流转行为缺乏，多为短期性、临时性、无偿性或无流转合同的土地承包经营权流转；二是流转一般在农户之间自发进行(尤其多在同一集体组织的农户之间)，作为农民集体土地所有权主体的集体组织大多游离于农村土地承包经营权流转行为之外。根据黑龙江报告，目前全省农村土地流转中农户自发流转居于主流，自发流转面积占流转总面积的75.8％，村集体经济组织对于这部分流转土地缺乏监管，不能及时掌握流转情况。根据一份对重庆市2007年农村土地流转情况的调查报告，在重庆市的农村土地流转中，转包、互换等方式都是由转出户与转入户自行协商进行，且多是分散、小规模流转，这种类型的土地流转量占流转总量的60％以上；流转中签订协议的，协议形式多为口头协议，期限一般是一年一议，或者是未明确期限，或者是种一季算一季，原承包户随时都可收回，这种类型的流转土地量占流转总量的80％以上；流转过程中，转包、代耕、互换等流转方式基本上都是无偿的；没有签订合同或合同不规范的土地流转面积占流转总面积的90％。根据一份对福建省永安市曹远镇几个村庄土地承包经营权流转的调查报告，截至2008年，调研所涉及的农村土地承包经营权流转的农户都是通过私下的口头协议，无人签订过书面合同，土地流转的范围多为本村亲戚、邻居或要好的本村居民之间，大多以村内流转为主。(四)一些新型的农村土地承包经营权流转模式在个别地方试点推广从收集到的各地方农村土地承包经营权流转现状的调查报告看，有几种在《农村土地承包法》上并未规定的流转方式和流转模式在个别地方试点并得到推广。第一种是以农业产业化经营项目带动农村土地承包经营权流转从而实现土地的适度规模经营。这种新型流转模式一般发生于经济比较发达或区域位置比较有利于发展外向型农业的少数地区；运作的带动动机一般是通过经营一些高附加值或高技术含量的农业产业项目实现盈利；带动主体多为大型农业“龙头企业”；利益联结机制或模式多为“龙头企业加农户”、“龙头企业加基地加农户”或“龙头企业加土地合作社加农户”；实现这种流转模式的农村土地承包经营权具体流转方式或者是土地承包经营权入股或者是土地承包经营权出租；农户在这种流转模式中一般以获得土地的股息、红利、租金，向龙头企业出卖农产品以及在龙头企业打工为其主要收入来源。根据黑龙江报告，近年来，黑龙江农业产业化经营呈现加快发展的势头，龙头企业牵动基地和开拓市场的能力不断增强，有力地带动了土地承包经营权的流转，大庆市吉泰实业集团围绕“古龙”品牌，建立专业化、规模化的生产基地，采取多种利益联结方式引导土地流转10多万亩根据一份对都江堰市农村土地流转情况的调查报告，近几年，都江堰市以农业产业经营项目带动土地流转发展较快，通过租赁、土地入股促进农户与企业“联姻”，实现了资源优化配置，目前，全市土地流转100亩以上规模的农业产业化项目211个，总面积达89150亩，涉及农户11040户，蒲阳镇长河村农户以入股方式向凯达绿色投资公司流转宜林地建500亩厚朴园，实行业主投资经营管理，农民在园内务工，投资后经营利润与农民7：3分成。第二种是土地“托管”的新型流转模式。从收集到的各地农村土地承包经营权流转调查报告来看，这种流转模式实行的地方比较少，仅出现在湖北省的个别地方，且多为初步的试点。这种流转模式在实践中具体的做法是由农户组建的农业生产合作社(或称土地合作社)为无暇或无力耕种土地的农户代为管理和耕种土地，由被代耕的农户向合作社缴纳一定的管理及生产费用，实现这种流转模式的具体法律行为是《农村土地承包法》所规定的“代耕”，与单纯的农户之间自发的代耕不同，托管农地的合作社可以对委托其代耕的农地进行统一的规划、统一的管理和规模化经营。根据湖北报告，随州市曾都区福星农业生产合作社，为农民提供代耕代种服务，农民每亩缴纳586元的生产费用，合作社就为农户提供麦稻两季从种到收的全程生产管理服务，截至2008年，该社已为1200个农户代耕农田5000多亩，采用机械耕作，统一管理，规模经营。第三种是流转模式是在成都市温江区等地方试行的农户放弃土地承包经营权和宅基地使用权以换取社会保障的“双放弃”模式，截至2007年底，成都市推行这种“双放弃”模式已参与农户1180户。总结以上的流转现状可以看出，现存的并未大量普及的土地承包经营权流转行为在实践中总体上呈现出两种类型并伴随着不同的流转目的：一种是以保有农地或方便耕作等非产业化为目的的流转行为，这种流转行为在现存的流转行为中占大多数，这可以从上述的转包为主要的流转方式和流转多呈自发性等流转现状上得到验证；另一种是以农地的适当集中为目的的流转行为，这种流转行为多存在于一些农业产业化经营项目的推行过程中。二、农村土地承包经营权流转现状的理论分析(一)理论分析的目的与方法在社会科学领域中，对一种社会现象进行分析得出的结论可以是多方面的，关键取决于分析的目的和由此目的所决定的分析方法。在本文中，对根据各地关于农村土地承包经营权流转的调查报告所总结出的流转现状进行分析的根本目的在于为农村土地承包经营权流转相关法律制度和规范的修改、完善和构建总结出一些规律性的东西，因此，分析的结论将主要是从深层次揭示导致产生这些流转现象的经济、制度及社会心理等方面的原因；为了实现这一分析目的，在这一部分主要采用分析的方法是从各种流转现象中深入揭示在特定经济、社会和制度条件下，法律规范作为规制流转各主体外在的行为、型塑稳定的流转秩序的普适性社会规范，在农村土地承包经营权流转各个环节和领域中能够实际发挥具体规制作用的方向和着力点，分析的对象或为对在实践中惯常实行并已经为相关流转主体所广泛认同的行为方式的揭示，亦或为通过实际流转行为所表现出的相关流转主体对既存制度的各种反应以及对特定制度的诉求。(二)理论分析及其结论1农民缺乏流转意愿是未产生农村土地承包经营权大面积和理性流转的根本原因从各地农村土地承包经营权流转状况的调查报告分析，绝大多数农民是不愿意流转农村土地承包经营权的，如果抛开农民由于数千年农耕文化束缚而产生的“恋地情节”，就可以将农民在现行社会经济条件下不愿意流转农村土地承包经营权的根本原因概括为以下两点：一是现行条件下，农村土地承包经营权及其所涵摄的农用地对农民而言是并不能彰显财产价值及效用的“弱财产”，农民对于通过流转等方式实现这种“弱财产”所蕴含的财产利益和价值的期望值并不高，亦即，很少有农民希望通过流转农村土地承包经营权“赚大钱”，而导致农民农村土地承包经营权成为“弱财产”的根本原因通俗地讲就是“种地并不赚钱”，理论上来讲，就是农业产业的生产经营效益不高。二是在现行的城乡二元结构和农村经济发展水平之下，农村土地承包经营权及其涵摄的农业用地对农民而言是保证最基本生存权的“强保障”。从理论上讲，农民只有在充分权衡流转土地后自己生活状况最起码不低于流转前的生活状况的前提下，才可能有流转农村土地承包经营权的意愿和动力，在无法对流转后自己的生活状况有明确的预期之前，农民保有农村土地承包经营权及其所涵摄的农用地的行为是合乎理性的。现实中的情况恰恰是农民无法从国家制度层面和参与市场行为方面获得对自己流转土地后满意而有保障的生活预期，于是实践中广大农民纷纷将农村土地承包经营权及其所涵摄的农业土地当作“强保障”之用，如果国家不构建能让农民比较满意的农村社会保障制度体系，使农民深感自己流转土地后将获得稳定而有保障的基本生存权，从而弱化农村土地承包经营权及其所涵摄的农业土地这种“强保障”的强度，农民流转土地的意愿恐怕是很难被大面积激发的。2政府相关部门和农民集体组织的推动是农村土地承包经营权大量的向产业化方向流转的重要动力从收集到的各地农村土地承包经营权流转现状的调查报告分析，但凡农村土地承包经营权能成规模并以符合农业产业集中经营为方向流转的地方，当地政府及其农业管理部门或者农民集体组织都在其中起到了重要的推动作用；在流转面积不大，并多以临时性、自发性等不符合农业产业规模化经营的非理性方式流转的地方，农民对政府或农民集体组织能主动参与农村土地承包经营权流转还是有很高的呼声的。通过分析归纳，本文认为在流转实践中，政府相关部门和农民集体组织在当地农村土地承包经营权流转实践中的推动作用和推动方式主要表现为以下两个