如何认识国家教育权和父母教育权之间法律关系的综述

如何认识国家教育权和父母教育权之间法律关系的综述马志刚中国人民大学继续教育学院网络教育教研部摘要：本文综述了国家教育权、父母教育权各自的内涵，通过“孟母堂事件”阐发应该如何认识和妥善处理国家教育权和父母教育权之间的法律关系。关键词：宪法国家教育权父母教育权谈到国家教育权和父母教育权之间的关系，就不得不说一下“孟母堂事件”。“孟母堂”是一家成立于2005年的全日制私塾学校，是由家长们自愿组成的现代家庭教育模式，并由家长代表延请教师授课。2006年7月17日上海市松江区教育局下发告知单指出孟母堂属非法教育机构，从事的是非法教育活动，应立即停止非法行为。上海市教委发言人又对此发表谈话，并给媒体发文，又列举出孟母堂的所谓“错误”：1、违反办学许可的有关规定；2、违反《义务教育法》第2条、第4条和第35条的有关规定。而孟母堂负责人则声称，孟母堂并没有违反《义务教育法》第2条、第4条和第35条的有关规定，教育部门的告知书和公开发言，无法律依据，并准备以行政诉讼和民事诉讼分别起诉上海市松江区教育局和上海市教委，通过法律手段维护其合法权利。在这场争执中，无论是上海市教委，还是“孟母堂”和家长，都拿出《义务教育法》作为自己的依据。教委方面认为“家长未把适龄子女送到经国家批准的教育机构接受义务教育”，侵犯了孩子的受教育权。而家长方面认为“现行模式下孩子无法接受到更好的教育，所以被迫组织起来‘自救’，教委的禁令才是侵犯了孩子的受教育权。”[1]其实双方争论的焦点并非是孩子受教育权受到侵害的问题，而是该由谁行使对孩子的教育权的问题。一、国家教育权、家庭教育权和社会教育权各自定义教育权是指负有施教责任的权利主体能够按照自己的意志对施教对象（基于自愿或者被强制）进行教育、指导的一种权利。[2]现代社会的教育权，指由当今世界各国法律所普遍规定、确认和维护的教育权利和依法行使的国家权力。它不是理论上的、抽象的，而是由各国法律所具体规定和维护的教育权利或权力。概括和归纳世界各国法律所普遍规定、确认和维护的教育权利和权力，现代社会的法定教育权，包括国家教育权、家庭教育权和社会教育权。国家教育权是国家依法行使的公权力，包括国家的施教权和对教育的统治权、管理权；社会教育权是社会成员或社会组织依据法律规定所直接行使的社会教育权利，它主要指各种社会力量依法享有的教育举办权和对教育活动的参与权、监督权；家庭教育权则主要指由法律所确认和维护的父母对其子女的教育权利。二、国家教育权的内涵（一）就教育权的具体内容看，国家教育权可概括为四部分：1．国家办学权。主要指国家有权直接举办对各级各类国家机关工作人员及其他特定人员进行教育培训的教育机构。2．国家施教权。国家有权通过其掌握的电台、电视台、报纸等媒体，向公民传播其政策、法令、主张、意志，提倡某些社会公德、宣传带有统治阶级意志的各种主义。国家还可以凭借其对教育的统治权和管理权，要求所有教育机构贯彻其意志。3．教育统治权。现代国家不可能是纯粹的社会公共事务管理机关，本质上都有其阶级性，是阶级统治的工具。社会主义国家，因为敌对阶级已经被消灭，所以其国家教育权力能更大限度地实现与全体社会成员的教育权利的统一。教育立法权是行使国家教育统治权的主要方式，是国家教育权力的最高表现形态。国家通过立法，规定公民、组织和国家机关的权利义务，在其中体现阶级统治意志。4．现代国家日益普遍地把发展本国教育事业、管理和协调各种教育活动作为自己的重要职责。国家教育管理权由宪法和法律具体化为国家机关的相应的职权。我国《教育法》规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。”[３]（二）国家教育权是国家依法行使的国家权力现代社会的国家教育权，由抽象的主权和具体的职权构成。抽象的国家教育权是统一的、无所不包的国家主权的一部分。首先，它表现为国家的统治权，即通过教育的方式，实施和维护国家的统治。它是国家对其统治的社会成员特别是年青一代进行教育的权力。如我国宪法规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”我国《教育法》规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。”另一方面，它又表现为一个国家对在其领土上所进行的一切教育活动的管辖权，对内具有至上性，对外具有独立性。任何外国组织或个人，不经我国政府的批准，就不具有在我国领土上实施教育的权利。否则，他就侵犯了我国的国家主权。为了实现包容于国家主权中的教育管辖权，必须将其具体化为国家机构（广义的政府）的职权，使后者成为前者的载体和具体实现手段。在我国，一切权力属于人民。教育权作为一种国家权力，其权力源头是以工人阶级为领导的全体人民的共同意志。我国是以全国人民代表大会为核心的国家机构体系，根据权力机关和执行机关的职权划分，行使国家教育权。其中，国家对于教育的行政权，是国家教育权力存在的最主要形式。国家的教育立法权包括国家权力机关的立法权及其统辖下的各级地方立法权和行政立法权。由国家主权的代表机关以国家名义制定教育法律的权力，是国家教育权体系中的最高权力，也是国家教育主权的直接体现。应该说，正是国家教育权的依法存在和行使，使教育成为现代国家依法履行的重要公共职能之一。[４]（三）国家教育权的社会职能性质教育作为现代国家的一项重要职能，既是统治职能，又是社会职能。因此，国家教育权既是国家的一种统治权力，又是国家举办和发展教育这种社会事业和对教育这种社会活动进行管理的权力。作为一种社会职能，现代国家日益普遍地把发展本国教育事业、管理和协调各种教育活动作为自己的重要职责，并通过行使法律所赋予的举办、管理和监督本国领土范围内的一切教育机构和教育活动的国家权力，使国家的教育职能发生效力。伴随国家教育职能的发展，现代国家的宪法几乎都有涉及教育的规定。这种由宪法法律规范调整国家、社会和家庭的教育行为而形成的权力与职责、权利与义务的关系，使教育权成为宪法法律关系的重要内容。同时，国家、社会和家庭的教育权利（权力）与义务（职责），又是教育法律关系的基本内容之一。在现代国家中，教育法不仅成为独立的法律，是现代国家管理教育的基本手段，而且是现代国家行使国家教育权以履行教育职能的基本依据和重要内容。三、父母教育权的内涵许多国家的宪法都把父母对子女的教育，规定为公民的基本权利。一般规定在婚姻家庭关系的权利和义务之中。我国的宪法和婚姻法都明确规定，教育子女是父母的权利和义务。与此相联系，家庭对子女接受学校教育亦享有相应的法定权利。国家和家庭共同承担教育儿童的责任，已成为现代社会的一条普遍的法律原则。许多国家的法律在规定儿童、少年必须接受义务教育的同时，亦规定了家长在其子女接受学校教育过程中的权利和义务。（一）家庭教育权的社会权利性质1．家庭教育权既是受法律保护的基本权利，又是由法律规定必须履行的基本义务基于家庭在教育儿童的过程中所难以替代的特殊作用，许多国家的宪法在把父母对子女的教育，规定为公民的基本权利的同时，强调它是父母或家庭必须履行的基本义务。把教育子女设定为家庭的基本义务，反映了家庭教育权的社会权利性质。我国的宪法和婚姻法在规定教育子女是父母的基本权利的同时，都明确规定它也是父母必须履行的基本义务。1999年11月1日开始实施的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》还规定，离异的父母，任何一方都不得放弃对孩子的教育义务。2．对子女进行符合社会要求的公民教育是家庭的法定义务由于家庭对于儿童、少年健康成长为一名合格社会成员的作用和影响至关重要，家庭教育权作为家庭的一种基本权利的行使，必须符合社会整体对社会的年轻一代进行教育的公共性原则的基本要求。这就是家庭教育权的社会权利属性。正是这一社会权利属性，决定了家庭教育权不可能不受到代表社会整体行使教育权利的国家教育权的影响和制约。许多国家，规定了父母或其他监护人对儿童少年进行符合社会和国家要求的公民教育，是每一个家庭应尽的义务。《中华人民共和国未成年人保护法》规定：“父母或者其他监护人应当以健康的思想、品行和适当的方法教育未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动”。3．使子女接受法定的学校教育是家庭必须履行的法定义务许多国家的法律在规定儿童、少年必须接受义务教育的同时，亦规定了家长在其子女接受学校教育过程中必须承担的义务。《中华人民共和国教育法》第49条规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其它教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育”。（二）父母教育权利其权利内容父母教育权利其权利内容是受教育权、施教权、教育选择权。1）受教育权。现代社会普遍将受教育权视为基本人权。为保障公民受教育权，《联合国人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》提出“人人都有受教育权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”的主张；我国也制定了《义务教育法》。2）施教权。与宪法规定的言论自由相一致，公民在法律未禁止的情况下，有权向他人传播自己的知识技能、思想观点。3）教育选择权。包括选择教育场所、教育内容、教育方式等等。教育选择权特别对家长教育权的保护意义重大。选择的范围和自由度必然受客观条件的制约。不断完善条件克服制约，扩大公民教育选择权是教育发展的主要标志。教育选择权是现代社会中，父母施教权越来越多地让位给学校之后，保证父母在子女教育方面继续发挥作用的核心权利。有了此项权利意味着父母可能拥有其它相关权利，如:教育知情权、教育管理参与权、抵制不当教育权、教育督促权。具体到与学校的关系，这些相关权利就是:查阅子女的受教育档案的权利、要求子女所在学校举行听证会的权利、审查教学资料的权利、就学校的教育和教学问题提出看法和建议的权利等等。父母除了抚养义务人、监护人的身份外，还有未成年子女的法定代理人身份。因此，父母的教育选择权包括代为行使原为其子女所有的教育选择权。如“父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利”，可以决定送子女进什么学校，甚至选择不进学校而由自己亲自对子女进行教育。父母教育权的失落，是我国当代教育的病症之一。有人明确指出:“父母在教育实践中是无权利主体”，建议“以法律制度的形式建立由学生亲权者组成的父母组织，使父母通过父母组织这一合法的组织行使其对学校教育的参与、决策权利。”[５]父母教育权的空缺，必然导致学校教育中某种官僚制度的盛行，导致侵害学生、家长权利等行为的发生。从更高的层面上说，学校的权利大多由国家授予，学校行为的失控和官僚化，意味着国家教育权的失控和变质。这是一个不容再忽视的大问题。四、结论在“孟母堂事件”中，一个核心的问题在于上海教育行政机关的关停告知书是否侵害了孟母堂一方的受教育权。从受教育权的归属上我们可以看出，国家教育行政机关和学生家长都享有教育权，问题的关键在于如何精确划分国家教育行政机关和学生家长的权利界限。作为一种消极权利，父母和教师对国家权力的过度介入有天然的抵抗权，这种抵抗权就反映在学生父母的选择权上。如果我们承认父母的教育权以及由此而派生的选择权，那么孟母堂事件中的父母选择以私塾性质的家庭教育来代替国家教育系学生父母教育权之自然行使，自不存在着剥夺、限制孩子的受教育权问题。至于孟母堂的教育水准能否达到国家教育所划定的水平，可约请相关专家做一个评估，只要大体上不与国家教育背离太多，就应对其教育成果予以承认。因为受教育权本质上仍然是一种基本权利，既然是一种权利，权利主体和权利的所有者就应该有处分、行使权利的自由。尽管受教育权的社会权性质决定了其实现要依赖于国家机关的积极作为，但是，作为基本权利本身，受教育权的自由权性质还是不容忽视的。事实上，我们在很多时候都默许了受教育权的这种处分自由，例如，在学校选择上，我们除了有庞大的公办教育体系外，还有众多的私立学校、民办学校以及各类社会学校。在选择公办学校上，可能我们要受到较大的限制，但是在选择各类私立学校、民办学校上，