我国的行政法律制度

我国的行政法律制度任进国家行政学院法学部教授大家好，今天我给大家介绍行政法律制度，大家知道，2004年3月22号，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，在国务院的全面推进依法行政的实施纲要里面提出来，要全面推进依法行政，努力建成法治政府，还提出依法行政的基本要求，就是要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。依法行政的所依之法就是由宪法的有关规定，法律、行政法规、地方性法规、支持条例、单行条例和规章组成的有关行政管理的有关法律规范的总称，所以我国的行政法律制度也就是我们依法行政所依之法的基本内容。今天我给大家介绍我国的行政法律制度，主要讲四个方面的问题。第一，介绍行政法的基本原理。第二，介绍行政主体的法律制度，第三，介绍行政行为和行政程序法律制度，第四，介绍对行政机关的监督制度。一、行政法的基本原理（一）行政法的定义和特征下面讲第一个问题，就是行政法的基本原理。我们知道，行政法它是规范行政管理活动的各种法律规范组成的一个综合体系，行政法就是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政主体、行政行为、行政程序和行政监督方面的法律规范。行政法它有以下三个方面的特点，第一个，行政法还没有形成一个统一的行政法典，和宪法、民法、刑法不一样的地方，行政法它没有形成一个统一的法典，因为行政管理的活动范围非常广泛，行政法调整的法律关系非常复杂，所以，很难形成一个统一的行政法典，这是行政法的第一个特点。第二个特点，行政法涉及的领域非常广泛，涉及到社会生活的方方面面，内容非常丰富，调整的社会关系也非常复杂，所以，行政法是涉及面很广、内容非常丰富的一门法律。第三，行政法有很强的变动性，因为行政管理活动处于不断的变化中，和行政管理活动变化相适应，所以，调整行政管理活动的行政法也富于多变性。（二）行政法的地位、构成和表现形式行政法是我们国家法律体系当中一个非常重要的部门，大家知道，根据全国人大常委会和全国人大常委会的有关文件，在我们国家，我们的法律体系是由调整不同社会关系的法律规范最成的一个综合体系，我们的法律体系有主要七个法律部门组成，这七个法律部门就是宪法及宪法相关法，民法商法、行政法、经济法、刑法、社会法和诉讼及非诉讼程序法，这七个法律门类当中，行政法是一个非常重要的部分，行政法是由调整行政机关和相对人的相互法律规范组成的一个重要的法律部门，它在我们社会主义法律体系当中处于一个非常重要的地位。行政法的法律制度主要体现在以下三个方面。第一，行政组织，也就是行政主体，行政机关的职权、编制以及机关公务员这些法律制度组成的叫行政组织法。第二，调整行政机关的行政行为和行政程序的法律规范，我们通常说叫做行政行为或者说行政程序法。第三，对行政机关进行监督的法律规范的总称，叫做行政监督法，或者监督行政法。行政法是由不同的法律规范组成的法律部门，这些法律规范包括宪法的有关规定。比如说，宪法规定国务院和各级地方人民政府他们的职责、权限，这就是行政法很重要的渊源和表现形式。再比如说，我们国家现在有将近300多部法律，其中有相当一部分是调整行政管理活动的法律，叫做行政法律。比如说，行政许可法、行政处罚法和马上要制定的行政强制法，都属于我们行政法的重要组成部分、渊源和表现形式。再下来就是行政法规，行政法规是由国务院以及宪法和法律制定的，或者根据全国人大或全国人大常委会的授权决定制定的，有关行政管理活动方面的法律规范，行政法规它是我们行政法的重要法律渊源和表现形式。再下来就是地方性法规，地方性法规是由省一级和较大的市，和人民代表大会，及常务委员会制定的规范性文件的总称。这些省一级和较大的市根据立法法的有关规定，是指的省自治区直辖市、省会首府城市、经济特区所在的市和国务院批准的较大的市及人大常委会制定的规范性文件。国务院分别在1984年12月15号、1988年3月5号、1992年7月25号和1993年4月22号，分别批准唐山等13个市，宁波、淄博、本级、邯郸、苏州和徐州，一共是19个市，后来重庆直辖，就是18个市，他们的人民代表大会和常务委员会制定地方性法规，地方性法规里面有关行政管理活动的内容也属于我们行政法重要的渊源和表现形式。再就是规章，包括部分规章和地方政府规章。地方政府规章就是指的省一级和较大的市，包括省自治区直辖市，还有省会、首府城市、经济特区所在的市和国务院批准的较大的市的人民政府，他们制定的规范性文件，如果这些文件里面的名称叫做规定办法，而且是按照规章制定程序制定出来的，就叫做地方政府规章，地方政府规章也是我们行政法里面非常重要的渊源和表现形式。再就是部门规章，指的国务院的组成部门、直属机构、国务院直属特色机构（国资委）和经过法律法规授权的国务院部分直属事业单位，他们制定的规范性文件，如果叫做规定办法的，叫做部门规章，部门规章和地方政府规章，合称行政规章，简称规章，它们都是我们行政法的一个重要的表现形式，所以，行政法的表现形式，主要包括宪法的有关规定、行政法律、行政法规、地方性法规有关行政管理方面的部分，以及地方政府规章和部门规章，这些组成的总的法律规范体系。（三）行政法的基本原则行政法是我们非常重要的一门法律，也是行政机关依法行使职权必须遵循的重要制度，行政法里面一个非常重要的原则就是依法行政，依法行政是我们行政法里面首要的原则，行政机关从事对国家事务、社会事务和经济事务的管理，必须依照一定的原则，这个原则就是行政法的基本原则，行政法的基本原则有两个方面，一个就是依法行政，再一个就是合理行政。第一项原则就是依法行政，依法行政就是行政机关行使职权必须遵循的基本准则，它主要包括以下几项内容。第一，法律优先，我们前面介绍了，我们国家的法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章，在这个法律体系当中，行政法律它处于宪法之下，它的效力不能和宪法相抵触，但是，行政法律之下，行政法规、地方性法规、规章那就必须服从法律，所以，依法行政第一个表现就是法律优先，在这个法律体系当中，除了宪法，法律处于优先的地位，行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章不得与法律相抵触。第二，法律保留。根据立法法第八条的规定，行政机关制定行政法规要根据宪法和法律，有一些经过全国人大和全国人大常委会授权，国务院也可以在法律之前先行制定行政法规，但是，有关公民的政治权利的剥夺和限制人身自由的出发和强制措施，以及司法制度、犯罪和刑法制度，这三个方面都是有法律保留的，必须由全国人大，或者全国人大常委会制定法律，而不能由行政机关制定法律，也不能由行政机关来制定行政法规，这就叫做法律保留。第三，职权法定，行政机关实施行政管理，必须依据法律、行政法规和规章来进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响相对人权利和增加相对人义务的决定，也就是说，行政机关行使职权，这个职权由法律、法规和规章来规定，叫做职权法定。第四，程序正当。程序正当也是我们依法行政的基本要求之一，要求行政机关在实施行政管理过程中，要充分让广大的相对人参与行政管理的活动，要听取相对人的意见、保障相对人的知情权、参与权、救济权和监督权。行政管理活动除了国家秘密、商业秘密和个人隐私以外，原则上都应该向社会公开，如果行使职权涉及到相对人的合法权益，我们必须严格按照法律规定的程序和权限进行，按照法律规定的要求来进行，如果行政管理活动过程中，涉及到对执法人员利害关系的，执法人员就要回避，这是我们通常说的程序正当。第五，权责统一，行政机关实施行政管理，要有法律、法规规定必要的执法手段，行政机关行使权利的过程，也是承担责任的过程，所以，权利和职责是统一的，简单说起来，就是执法有保证、有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。那么，行政法的基本原则除了依法行政是我们非常重要的原则，而且有我们的国务院推进依法行政实施纲要做专门规定，行政法还有一项很重要的原则，就是合理行政。合理行政原则也是我们全面推进依法行政实施纲要当中提出的一个基本要求之一。合理行政具体说起来，就是指的行政机关在实施行政管理的活动当中，要注意三个方面的内容。第一，行使自由裁量权要符合法律授权的目的，不能因为行政管理对象的不同、体制不同、所有制形式有所偏失，厚此薄彼。行使自由裁量权要排除不相关因素的考虑。第二，行政机关实施的行政管理活动采取的措施和手段必须是适当、必要的，不能采取不适当的方式和手段。第三，行政机关实施行政管理，要避免和减小对相对人造成的损失，这实际上就是我们行政法里面通常说的比例原则，对行政机关的要求和目的性，再就是手段的必要性和适当性，再就是最小损害性。我们说行政法的基本原则主要是由两项组成，就是合法行政和合理行政，这两项都是对行政机关提出的基本要求，也是我们全面推进依法行政实施纲要里面提出的基本要求。二、行政主体法律制度（一）行政主体的一般原理我们前面介绍了行政法的基本原理，第二部分，我们介绍一下行政主体法律制度，也就是通常行政法里面一个很重要的内容，就是行政主体，或者说行政组织方面的法律规范，或者法律制度。在了解行政主体法律制度之前，我们首先要知道几个概念。第一，行政法律关系主体的概念是什么呢？行政法是调整行政机关或者其他的组织和相对人之间，他们的法律规范的总称，所以，行政法是调整行政主体和相对人之间的法律关系的法律规范，行政主体和相对人之间构成的社会关系就叫做行政关系，这个行政管理关系经过法律规范的调整，就成了行政法律关系，行政法律关系的主体就是我们前面说的行政主体和相对人。行政主体在我们国家包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关就是指的各级人民政府和政府的工作部门，以及有关的行政机构。法律、法规授权的组织，就是指的经过法律法规授权，能够以自己的名义从事行政管理活动，并且承担相应责任的社会组织，主要指的事业单位和其他的有关组织。行政管理的相对人简称行政相对人，或者相对人，包括公民，就是有中国国籍的人，包括法人，法人目前有这么四种，企业法人、事业单位法人、社团法人，还有机关法人，另外还有民办非企业单位，如果法人型的话，也是属于我们说的法人组织。另外还有其他组织。其他组织是指的不具有法人资格，但是依法成立的一些社会组织，比如说，分公司、营销部，还有其他的不具有法人资格的一些组织，他们都是行政管理相对人。行政主体、包括行政机关、法律法规授权的组织，以及行政管理的相对人，包括公民、法人和其他组织，当然，行政管理相对人还包括外国人、无国籍人、外国的组织，他们也是行政管理相对人。行政主体和行政管理相对人之间的关系就构成了行政法律关系，他们都是行政法律关系的主体，这是我们了解行政主体法律制度首先要知道的第一个概念，就是行政法律关系的主体。了解了行政法律关系主体这个概念，我们再来看一下，什么是行政主体这个概念。我们前面说了，行政主体是行政法律关系主体的一个方面，具体说起来，行政主体就是指的能够以自己的名义独立地行使行政职权，并且对自己行使行政职权的后果承担法律责任的机关，或者是社会组织。在中国，行政主体主要就是行政机关或者行政机构，和法律法规授权的组织。从我刚才给大家介绍的行政主体的概念，我们可以看出来，行政主体不同于行政法律关系主体，它只是行政法律关系主体的一个方面，行政法律关系的主体还包括行政管理的相对人。行政主体也不同于行政机关或者行政机构，行政机关一般指的人民政府，包括国务院和地方各级人民政府，行政机构是构成行政机关的个体，比如说，人民政府的工作部门，行政主体不同于行政机关或行政机构，因为行政主体除了行政机关和行政机构，还包括法律法规授权的组织。还有一点也必须强调的，就是行政主体和我们通常说的行政组织这两个概念也不完全相同，行政主体强调的是行政管理活动中，能够以自己的名义独立地行使行政职权，并且承担相应的法律后果的机关和社会组织。他强调的是在行政管理活动中，能够以自己的名义独立地行使职权，并且承担相应的责任。比如说，在行政复议当中作为被申请人，在行政诉讼中作为被告。行政组织它主要是从公共管理和行政管理的角度做的分类和提出的概念，所以，行政组织主要指的在行政管理活动当中对行政管理活动，从事管理的机关或者机