第五讲 中央行政管理体制

第五讲中央行政管理体制以三公九卿为主体的秦汉中央行政管理体制；以三省六部为核心的魏晋至隋唐时中央行政管理体制；宋元时期的中央行政管理体制；以六部为主体的明清中央行政体制第一节以三公九卿为主体的秦汉中央行政管理体制•一、三公•公元前221年，秦统一六国，结束了诸侯割据称雄的战国时代。为了巩固国家的统一，秦王政采取了一系列重大措施来健全和巩固新建政权，加强地主阶级的专政。建立以丞相为首的三公九卿制的中央政府行政体制是秦政权在封建官僚机构上的重大创建。这个体制以丞相为首，太尉和御史大夫掌握军事和监察，以此三公建立全国最高行政中枢。丞相之下有九卿（实际为12卿），分掌皇族事务及全国的政治、经济、军事及教育等事务，三公九卿担负着全国政府机构的正常运行。二、诸卿•1．奉常为掌管“宗庙礼仪”之官。•2．郎中令（汉武帝更名光禄勋）为守卫宫殿门户、宿卫侍从之官。其职能主要有三：①皇帝的警卫。②皇帝的参谋顾问。③侯补官员。•3．卫尉为掌管宫门警卫之官。•4．太仆掌皇帝车马及全国马政之官。•5．廷尉全国最高司法之官。•6．典官掌诸王列侯与边地少数部族之封拜、朝聘、宴飨、郊迎礼仪之官员。•7．宗正掌皇帝事务的官员。宗室的封赏、爵位削夺及皇族姻亲诸事均由其负责管理，宗正由皇族成员担任。•8．治粟内史掌租税钱谷和国家财政收支。•9．少府专掌皇家钱财，皇室所需物品的供应及各项宫廷服务事项，其收入来源主要是山海池泽和工商业的税收。少府在九卿中属官最为庞杂，职权甚为重要。•10．中尉掌京师门内屯兵，治安的官员。皇帝出巡则为前导，仪仗威容甚壮。•11．将作少府王治宫室、宗庙、陵园、土木之事的官员。•12．将行掌宣达太后、皇后旨意与管理后宫事务的官员，实为宫官，用中人，即宦者居多。•统一后的秦王朝建立起来的中央政府行政机构，尽管尚不完备，但至汉已初步形成封建社会中央政府行政机构的基本框架。它的主要特点是：（1）皇帝有至高无上的权力，独揽全国军政大权。（2）形成以丞相为首，诸卿为辅的中央行政管理体系。（3）诸卿中为皇室服务的职责比较明显。（4）在中央政府机构中，财政经济方面的分职比较完备，而有关官吏的选任、管理机构相对薄弱。第二节以三省六部为核心的魏晋至隋唐时中央行政管理体制•一、三省六部的行政体制•隋唐的中央行政体系是以三师（太师、太傅、太保）、三公（太尉、司徒、司空）为首，作为奖赏功勋的最高荣誉衔，不掌实权；依次为尚书、中书（内吏）、门下、秘书、内侍五省，以尚书、中书、门下三省为主，为中央辅政机构；尚书省下又设六部、九寺五监，是国家从事管理、经济、文教、军事、法律、制造修建等各项政事务的重要执行机构，在整个中央行政管理体系中处于核心位置。（一）尚书省及其机构•尚书省总领百官，为中央行政中枢，设六部九寺五监，作为中央行政的职能执行部门。六部为：吏、户、礼、兵、刑、工。各部置尚书为长官，正三品，置侍郎佐之，侍郎除吏部为正四品上外，余五部皆正四品下。•唐六部的设立及分工，在我国行政史上是一个极大的进步。•首先，六部正式成为国家的行政执行机关，官员成为国家的正式官员，除去了宫廷气味。•其次，唐六部职能明确，分工合理，提高了行政效率。•再次，唐六部的设立，使我国中央政府有了严密的行政机关。（二）九寺五监及与尚书省的关系•九寺是：•太常寺，掌礼乐郊庙社稷之事。•光禄寺，总理祭祀、宴享之膳食。•卫尉寺，总理武器的储藏、管理。•宗正寺，掌宗族属籍及皇族事务。•大理寺，掌重大案件的司法审判，为全面最高审判机关。•太仆寺，掌厩牧车舆之事，领乘黄、典厩、典牧、东府四署。•鸿胪寺，掌外事宾客接待与凶丧之仪，领典客、司仪二署。•司农寺，掌全国粮仓储积及百官傣禄。•太府寺，掌金谷财货之事。五监主要是掌管营造生产的机关•隋唐的五监是：国子监，全国最高学府；少府监，掌管百工技巧；将作监，掌土木工程营建之事；军器监，掌兵甲器弩制造；都水监，掌水泽、津梁、渠堰、陂池之事，领舟楫，河渠二署。•六部与九寺五监在职能方面有一定的分工。六部为国家行政管理机构，具有领导的职能，九寺五监在行政上受尚书六部的节制，是中央内部的事务性机关。从职事分工上看，六部与寺监虽各有不同，但亦有互相衔接之处。第三节宋元时期中央行政管理体制•一、诸使差遣负责制的宋代行政管理体制•官与职的脱离是宋代行政管理体制上的一大特色，目的是为了防止官吏擅权。此外，还有差遣，职还不一定有职务，差遣才是职务。例如开封府本来正官是府尹，而不置府尹，另以知开封府代充。这种使官和实际职务相脱离的差遣制，官只作为俸禄的等级，差遣才是实际职务，并具有临时任官的性质。这种职、官分离的差遣制，造成官制极其紊乱，行政机构重叠，既无明确职权划分，也无严整的隶属关系，而一并统于皇帝。宋代的六部与寺监仍沿唐制，但职权变化甚多。二、元代的六部、寺监与府院•元代以中书省为总领全国政务的中枢机构，“中书，政本也。军事之务大小由之”，元代的六部分左三部，包括吏、户、礼；右三部，包括兵、刑、工。•元代寺监名目繁多，机构复杂、庞大。•元朝中央行政机构中还设立了些府院机构。•1．宣政院院使从一品，掌宗教和少数民族事务。•2．翰林国史院翰林国史院主要职责为监修国史，掌拟诏旨，颁降玺书。•3．通政院掌管全国驿站之政。第四节以六部为主体的明清中央行政体制•一、明清的六部•明朱元璋废中书省后，六部地位发生很大变化。•第一，提高六部地位，扩大六部权力。•第二，六部加强对地方的领导。六部中的户部和刑部除了按业务性质下设若干司外，还按地区分为十三清吏司（按当时十三布政司为浙江、江西、湖广、陕西、广东、福建、河南、山东、山西、四川、广西、贵州、云南），各司分管一个省内户部、刑部的业务。这种按地区辖司的做法为前代所没有，是明代的创新。•第三，设六科给事中，加强对六部的监察。凡六部奏请皇帝施行之事，经先经给事中审查，大事复奏，小事置而颂之，有不当则驳回。•清代的中央行政体现大体与明朝相同，也以六部掌全国行政。所不同的是，清代六部权限比明代小，地位也低，这表现在：（1）六部尚书已无权对地方督抚指挥和监督，只能奏请皇帝颁发下达命令。六部尚书已不成为全国行政之首长；（2）一部之内尚书和侍郎，都可直接向皇帝奏请。（3）清代尚书、侍郎，满汉各半，虽都有权单独向皇帝上奏，但实权操纵在满官手中，满汉尚书之间又互不通气，尚书与侍郎之间又互不通情报，各行其是，遇功则相争，遇事则推诿，造成了行政政率的低下和相互牵制的局面。二、诸寺、监和重要机构•明清，仅剩国子监和钦天监。•其他重要机构有：•1．翰林院和詹事府翰林院和詹事府是中央宫廷的学术研究机构，所谓“文翰衙门”。史官地位相当高。詹事府有时成为陪太子读书的机构。•2．理藩院清成立了专掌少数民族事务的机构——理藩院。•3．宗人府掌管皇族事务的机构。•4．通政使司。下情上达机构。统治者利用臣民监视官吏不法行为的机构。•5．大理寺全国最高审判机关。•6．国子监与钦天监•国子监成为掌管全国教育事业的机构。钦天监是明清时掌观测天文历象的机构。•7．二十四衙门与内务府明清时掌宫廷内部事务的机构。•太祖重新整顿宦官组织，定十二监及各司局，并制定宦官的品秩和待遇，后宦官机构不断增多，设十二监、四司、八局，史称二十四衙门，其机构之庞大，为历代所无。其中尤以司礼监秉笔太监权重，内阁大学士的票拟，常取决于司礼太监的批红，致使造成明中叶后的宦官之祸。•第二次鸦片战争后，清朝于1861年设“总理各国事务衙门”。1901年改总理衙门为外务部，成为名副其实的外交部。•立宪运动后进行官制调整，共设十一部：外务，吏部、民政（以巡警部并入），礼部、度支部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传和理藩部。以上各部是以后北洋政府国务院的蓝图。新任各部长官称大臣，废尚书、侍郎、郎中等称谓，各部以上设司，司下设科，完成了近代政府体制的改革。本讲总结•一、机构设置的重要性•设官以治民。增加国家的财政负担•二、我国封建国家机构设置的特征•随意性；私人服务性；延续性；细密性•三、机构设置的规律性;•职能、机构、编制。