法律知识望下新中国60年立法回顾与展

省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法新中国60年立法回顾与展望下2、形成了一套行之有效的立法机制通过不断探索积累，我国已经形成了一套独具特色的立法机制。一是形成了“三审制”。与西方国家立法实行“三读制”不同，我国立法实行“三审制”。所谓“三审制”，就是一部法律草案提交全国人大常委会审议后，一般要经过全国人大常委会三次会议审议才交付表决，以使立法更加慎重。这样一个审议制度是经过长期探索形成的。在50年代和80年代初，当时的立法是实行“一审制”，就是一个法律草案提交全国人大常委会会议审议，单次会议审议单次通过。从83年开始实行“两审制”，1999年又进一步改为实行“三审制”，并在2000年通过的立法法中加以制度化、法律化。实行“三审制”便于常委会组成人员对法律草案进行充分的审议，使立法更加切实实际。在地方立法中，多数是实行“两审制”，个别也实行“三审制”。二是形成了统一审议制度。在全国人大和地方人大立法中，所有的法律草案或地方性法规草案都要由全国人大法律委员会或者地方人大法制委员会进行统一审议;在国务院立法中，所有行政法规草案都要由国务院法制办公室进行统一审查。从制度上实行统一审议或统一审查机制，有利于克服立法中的部门利益倾向。三是形成了一系列的开门立法制度。包括听证会、论证会、座谈会、向社会公布法律法规草案公开征求意见、组织公民讨论等一系列制度，已经成为我国公众参与立法的有效途径和形式。实践证明，这些立法机制对保证科学立法民主立法，提高立法质量，发挥了极其重要的作用。3、基本形成了一个中国特色的法律体系法律体系，是指按照一定的原则把一个国家的所有法律规范组成一个有机的统一整体。我国的法律体系，从法律规范构成讲，宪法是核心，法律是主干，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是重要补充。规章虽然也具有一定的法的性质，但它不是我国法律体系的组成部分。因为规章主要是执行性的规定，基本上没有创设公民权利义务的权力，所以从制度、规则的创制方面讲，规章不具有重要的意义，因此，没有把规章作为法律体系构成的组成部分。从法律部门构成讲，我国的法律体系由七个门类组成，即：宪法及其宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。截止2010年2月，除宪法外，我国现行有效的法律232件，行政法规约700件，地方性法规8800多件。2007年10月党的十七大报告宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成。其主要标志：一是七个法律门类都已形成;二是七个法律门类中基本的法律都已经制定出来;三是与宪法、法律相配套的行政法规、地方性法规大都已经制定出来。可以说，现在我国在政治、经济、文化、社会生活的各个方面已经基本做到有法可依，无法可依的状况已经得到基本解决。今后我国虽然仍需继续制定一批新的法律和修改完善已有的法律，但在法治建设中更加突出的问题是严格执法问题。三、60年立法的主要经验60年来特别是改革开放30年来，我国立法积累了一系列有益经验。1、必须坚持当代中国的核心价值追求法律不是一堆死的规则，而是有灵魂的。法律不仅是规则的载体，更是价值的载体。所以，立法工作也是给法律注入灵魂的工作。亚里士多德说：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[3]意思是说法治不是简单的以法律来进行统治，而且要依照良好的法律来进行统治。那么什么是良好的法律呢?简单地说就是有道德的法律。而有道德的法律，就是能够体现时代核心价值的法律。那么，什么是当代中国最核心的价值追求呢?纵观一百多年来中国人民始终不渝孜孜以求的，首先是为了实现国家独立和民族解放，然后再此基础上建立一个公平正义、民主法治、保障人权的社会。我们党在领导人民取得了国家独立和民族解放后所建立的社会主义，就是为了实现这些核心价值的社会。而在这些核心价值追求中，公平正义是社会主义的首要价值追求。胡锦锦总书记曾指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”[4]温家宝总理也曾指出：“如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。”[5]建立一个公平正义的社会是我国人民的长期理想和不懈追求，维护公平正义是社会主义的首要任务。为了建立一个公平正义的社会，必然要求实行民主法治。十七大报告：“人民民主是社会主义的生命。”“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”依法治国、建设社会主义法治国家，已载入我国宪法，是我国的基本治国方略。而保障人权则是社会主义的应有之义。人权是人固有的、不可剥夺的权利。人民当家作主的社会，必然是一个充分尊重人的主体地位和保障人的权利的社会。保障人权已经郑重载入宪法，是我国宪法的一项重要原则。总之，社会主义社会必然是一个公平正义的社会，一个民主法治的社会，一个保障人权的社会，所以这些价值是社会主义的核心价值追求。立法必须把这些核心价值融化进法律条文之中，使他们成为法律的灵魂。法律只有充分地体现这些核心价值，才能为维护和实现人民的利益服务，才能得到广大人民的支持和拥护，才能得到切实有效的实施。为了实现这些核心价值，就必须始终坚持宪法确立的一个中心两个基本点这一基本路线，始终把发展作为第一要务，不断解放思想，切实做到与时俱进。在立法过程中，总是会有这样那样的不同要求和主张，所以立法总是要有所妥协的。没有妥协，就不能最大限度地凝聚共识，就不能得到最大多数人的支持拥护和自觉遵守，就很难得到切实有效的实施。所以，在一定意义上讲，立法的过程也是一种相互妥协的过程。但这种妥协不是无原则的妥协，对核心价值追求不能妥协，而只有在符合核心价值追求的前提下进行必要的妥协。如果失去了对核心价值的坚守，立法就会失去方向，立法质量就无从谈起。2、必须坚持与改革开放相同步立法离不开理论指导，但又不能囿于理论而不顾现实能否得到有效实施。法律的生命在于实施。立法的目的在于推动实践，推动社会发展进步。当前，改革开放是我国的主旋律，是推动我国发展进步的主要力量，是一场最广泛、最深刻的社会实践。因此，在当今中国，能否为改革开放提供服务，能否推动改革开放健康发展，是检验立法成效的重要指标。但立法与改革开放又天然的存在着紧张关系。改革开放的特点是创新，要不断冲破旧的条条框框，而法律的特点是相对稳定。因此，如何处理好立法与改革的关系，是立法始终必须注意的一个重要问题。30年来的基本做法，就是立法既要肯定改革开放的成果，也要引导、规范、保障和推进改革开放的顺利进行。比如，为推进改革开放，在1979年7月，五届全国人大二次会议通过的第一批基本法律中就包括了中外合资经营企业法。之后，随着改革开放的不断深化，相继制订了外资企业法、中外合作经营企业法等一系列法律，极大地促进了外资的引进和利用。又如，为适应外商投资企业的用地需要，1988年专门修改了宪法当中关于出租土地的规定。1982年制定宪法的时候，当时没有外商独资企业，因此，当时宪法规定国有土地不能转让，外商只能跟我们合作合资兴办企业。但后来改革开放发展了，外商除了合资合作以外，更愿意兴办独资企业。这就带来了租用土地问题。为了适应这一需要，进一步扩大开放，就及时对宪法的有关规定进行了修改。再如，1992年邓小平南巡讲话之后，党的十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为适应这一要求，全国人大及其常委会及时调整了立法重点，及时制定出台了公司法、证券法、人民银行法、商业银行法、保险法、担保法等一批适应市场经济需要的法律。另一方面，在改革开放还不到位的时候，立法则不宜过于超前，需要尽快立法的则应当规定得原则一些，为改革开放留下空间，而不能为改革开放制造障碍，不能把一些有利于改革开放的做法置于非法境地。3、必须必坚持继承、借鉴、创新相结合马克思在《论离婚法草案》中指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。[6]也就是说，立法必须始终坚持从国情和实际出发，继承历史传统中优秀的部分，使它发扬光大，同时，也要总结当代的实践经验，还要大胆学习借鉴别国的有益经验。但更重要的是必须在继承和借鉴中实现创新和转化，使它现代化、中国化，使过去的优秀传统适应现代的要求，使外国的有益做法和经验适应中国的国情，做到古为今用，洋为中用。比如我国的调解制度，就是对我国崇尚“无讼”的历史传统所进行的创造性转化，是对延安时期的马锡五审判方式的继承和发扬光大。而法人制度、现代公司制度、证券制度、信托制度等等，则是从其他国家借鉴过来的，但又不是简单的照搬照抄。4、必须注意选择恰当的立法策略我国是一个法治后发展国家，又处在改革开放过程中，加上国家很大，各地情况很不相同，这就要求我们在立法时，不仅要处理好法律的稳定和改革开放的关系，还要处理好法制的统一与各地差异的关系。经过长期的探索实践，我国的立法在处理这两个关系中，主要采取了一些做法：一是成熟一个制定一个。就是对改革开放还不到位的，可以先不立法或者先就成熟部分进行立法。比如民法典，早在50年代就开始起草，1979年一恢复立法工作就把制定民法提到重要议事日程，但起草了许多稿都感到难以适应实际情况。后来就改变了立法策略，把它分拆成若干个单行法分批分期地进行立法，先后制定出台了民法通则、继承法、合同法、物权法，现在又正在审议制定民事侵权责任法，将来还要再制定涉外民事关系法。然后在这个基础上，将来再把它整合成一个民法典。这是多年来我们立法能取得这样成就的一个重要策略。二是宜粗不宜细或先粗后细。有些事项需要尽快立法，但改革还不到位或者各地差别很大，则可以规定得原则些，先把制度建立起来，然后随着改革不断向前推进再逐步加以细化。华盛顿曾说，决定一个规则并让经济按这一规则运行比试图设计一个完善的政府更为重要。[7]如果立法一味追求健全完善而使法律迟迟不能出台，或者即使强行制定出台却不能适应实际情况，那么这样的立法就是失败的。三是多条腿走路。我国的立法完全是从一张白纸开始的，需要立法的事项很多，如果都让全国人大及其常委会立法，显然无法适应法治建设和改革开放的需要，因此，我国除对立法体制进行改革，实行统一的分层次的立法体制以外，还较多地使用授权立法，通过专项的授权决定或者在法律中授权，将某些事项授予国务院或地方进行先行先试，然后在总结经验的基础上再制定法律。四是实行倒逼机制。按照事物的发展逻辑，有些法律本来应该先制定，而另一些法律应该后制定，但如果按照这个顺序来立法，有些制度的建立可能就要更慢一些，要走更长的路。为了加快立法进程，有些立法就把顺序颠倒过来，把应该后制定的法律先制定出来。比如，在行政立法方面，本来应当先对行政行为进行规范，然后再出台允许“民告官”的行政诉讼法和“官赔民”的国家赔偿法。但如果按照这个顺序，行政诉讼和国家赔偿这两项制度就要推后许多年才能建立。为了尽快把这两项制度建立起来，同时也推进行政行为的规范，就率先制定出台了行政诉讼法和国家赔偿法，这样一方面可以促进立法机关加快相关法律的制定，另一方面也可以促进有关国家机关自行作一些规范。正是采取了这样一种立法策略，才促使行政处罚法、行政许可法等一批规范行政行为的法律较快出台。又如，国有企业破产法也是先于规范企业行为的法律出台，尽管这个法律出台后，实际破产的国有企业并不多，但有了这个法律就极大地推进了国有企业改革，推进了现代企业制度的建立和治理结构的改善。实践证明，这些立法策略是行之有效的，既推进了法治建设的较快发展