浅议教育督导的法律行为

浅议教育督导的法律行为《中华人民共和国义务教育法实施细则》第三十五条规定:“县级以上各级人民政府应当建立对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查的制度。”这个制度，就是教育督导制度。《实施细则》是根据《又义务教育法》第十七条的规定制定，经国务院批准施行的。这是我国现行教育督导制度的确立、各级教育督导机构的组建、教育督导性质及其规范的法律依据。教育督导，是政府管理教育的活动，是教育管理行为。按照法定的职权和程序进行执法督导，使督导者与被督导者之间，形成一定的法律关系。这种关系，使教育督导具有法律行为。一、“政府行为”是教育督导法律行为的必要前提《教育督导暂行规定》明确规定，我国现行教育督导的对象，不仅包括下级教育行政部门和学校，而且包括“下级人民政府的教育工作”，并把它列为对象之首。这是中外教育普导史上不曾有过的。教育督导对象的扩大，顺应了现代教育社会化的总趋势;更主要的是满足了对基础教育实行“地方负责，分级管理”，转变政府职能，加强对教育的宏观管理的要求。它深化了教育督导行为的内涵。正如邹时炎同志所说的:“是从我国实际出发，教育督导任务上的一大特色。”这个特色，是我国现行教育体制决定的。我国基础教育休制是在国务院领导下，逐步推行和完善管理地方化，既要求国家加强中央的统一领导，又斟求充分调动地方的积极性，使各级人民政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理，即依照有关教育的方针、政策和法规，因地制宜地制定基础教育发展规划和地方法规，并组织实施，其中包括教育督导制度的建立和实施。从上而下地开展教育督导，是加强政府对教育工作的领导的一部分，是保证现行教育体制正常运转的需要。这是教育督导最基本的管理行为。对下级人民政府的教育工作进行督导，是更高层次的教育管理行方。教育督导，作为政府管理教育工作的组成部分，强调对下级政府的教育工作进行监督检查一一“督政”。“督学”，在一定意义上是为了验证政府教育工件。之所以突出教育督导的政府职能行为，其目的就是保证国家教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。教育督导的政府行为，从中央看，国家教育督导团根据国务院的有关规定，行使教育督导职权，无疑这是政府(国家)职能行为;从地方看，由县级以上人民政府的教育督导机构行使教育督导权，当然也属政府职能行为。各级教育督导机构的职责能否展行，政府行为能否实现，关键是权力的来源。如果权力来源含糊不清，或仅仅来自教育行政部门，那么，机构就不能到位，工作就不能到位，职责与权力就不能相匹配，“政府行为”也就成了一句空话。景德镇市108吐年在市教育局设置“督学堂”，在一段时间里，不但工作没能开展，连人员也无法落实，机构成为虚设。后来虽调集了专人，因职权不相匹配，工作也只限于直属学校，更不要说“督政气。”兜年9月，中共景德镇市委常委会议决定:“成立景德镇市教育督导室，为副县级行政视构，由市教育局代管”。市人民政府随即宣布:“市教鹃导室是由政府授权，代表政府执行教育督导的行政机构竺，并任命了“市督学”，由市人民政府颁发了《督学调》。这就具体落实了教育督导机构的性质、隶属关系和权力来源，使教育督导的政府行为得以进一步明确和加强。二、“执法监督”是教育督导法律行为的主要内洒教育督导要“保证有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行，。教育方针是党私国家为实现一定的教育目标所规定的指针。教育政策是实现教育方针的行动准则。教育法规是教育方针、政策的具体化、条文化，它包括教育法律、法令、条例、规定、决议等，它是国家立法机构和拥有一定立法权的行政机构，依据一定的立法程序制定或认可的教育方面的规范性法律文件。教育法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。柳斌同志最近指出:“完善教育体系;严格执法，依法实施教育工作;建立和完善教育的执法监督系统，这是依法洽教的三个要素。，，这里明确了教育督导不只是‘般的教育管理或教育行政，而是依法治教的重要一环，是对督导对象执法监督。任何一项法规的实施，它对社会的约束力，不仅靠法律条文本身的科学性和完善程度，还耍有一套执法监督的有效机制，其中一个重要方面，就是建立起高质量的、有权威的执法监督机构。教育督导机构就是这种机构，它代表本级人民政府监督执法，实施教育行政管理的法制化。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，创立我国自己的教育督导制度，增强对教育事业的宏观调节能力，加强检查执法监督是必不可少的。教育行政部门，必须从教育管理的决策、执行和监督反馈杯一肩挑”的老格局中走出来，以适应法制新形势。我国教育法制建设，随着《义务教育法》的颁布实施和各种教育法规的相继出合，教育事业发展，特别是基础教育事业的发展逐步走上法制化轨道。这种法制化的实际，对教育行政管理提出了更高的要求，即对教育行政管理要真正形成一个功能齐全，结构完整的系统:决策、执行和监督、反馈系统。这个系统，要求教育行政部门与教育督导部门分工并各负其责。下级政府的教育工作，有的问题不是教育行政部门所能解决的，如教育的战略地位的落实，教育经费的筹措，教师合法权益的不受侵犯，办学条件的改善，育人环境的净化，扫除青壮年文盲的任务的完成等，必须在政府一级设立教育督导机构，依法督导才能解决。教育督导的·“监督、检查、评估、指导”的任务，是一个整体，都包含执法监督的要求。有人说执法监督只体现在布监督、检查”，殊不知“评估、指导”，是指教育督导的评估、指导它也是以法规为依据的。《虎德镇市中小学督导评估方案》的制定，就是依据各种有关教育法规文件的要求制定的，据不完全统计，依据的各级法规文件达40余种，执法监督覆盖面，包括了中小学办学的全部内容和过程。督导评估是依法评估，否则就不是督导的评估。指一导，即指点、引导。指导，是教育督导的目的性功能所要求的，督导的目的在于导。导，即依法导向，否则，也就不是督导的指导。监督、检查、评估都是为了指导，是指导的前提和基础，指导是监督、检查、评估的深化和结果的集中表现。景德镇市珠山区“两基”(基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲)工作经省政府验收之后，市教育督导室向区人民政府的教育工作提出了7条指导性意见，就是在“两基”督导的前提下，依照有关法规文件的要求提出来的。其目的就是要求在实现“两基”基础上，坚持不懈地依法行政，进一步抓好巩固、充实，并提高义务教育的普及程度，师资素质，办学条件和教育质量，使依法治教更上水平。“执法监督”，是教育督导法律行为的重要内涵，也是决定教育普导法律行为的最重要的因素。三、“执法责任制”是教育督导实现法律行为的有效手段教育督导制度的建立是依法治教的需要。中外现代教育史告诉我们，没有法律的教育是没有保证的教育。有法律而不依法治教，这是对法律尊严的衷读，使教育失去“保证”，并回到依“政策”治教的轨道。毫无疑问，这与当前我国经济发展不相适应，会对教育事业的发展造成不利影响。教育督导机构的正常运行，教育督导的法律效用的正常发挥，除教育本身条件外，还要受到各种制约，其中一个重要方面就是法制环境。法制环境，指特定区域的立法、学法、执法、用法情况，在基层主要表现在方方面面的执法责任是否履行。景德镇市人大常委会遵照，一手抓建设，一手抓法制”的方针，在全市实行部门执法责任制和执法目标管理，要求按照各自不同的工作性质、业务和职能范围，将国家(包括行政部门和地方)颁布施行的现行法律，法规，组织学习、宣传，遵守和执行，层层制订方案，层层成立机构，一级抓一级，把实行执法责任制纳入年度目标管理，强化执法监督万_使执法活动规范化、制度化。教育执法责任制，要求把包括《教育督导暂行规定》在内的各种教育法规，按责任制要求，分解到科、’室、学校和执法人员。实行领导负责，政府、教育行政部门和学校，层层制定方案，层层实行目标管理。教育督导机构参与执法责任制管理，参与制定执法责任制目标，在执法监督中，把目标管理与督导评估相结合，教育督导的主要工作，也列入管理目标内容。在县政府的教育目标中，主要贯穿“两基”内容，如义务教育普及程度，经费投入，改善办学条件等。学校执法责任制，主要是依照《景德镇市中小学学校管理督导评估方案》的要求管理学校。实行上下级政府之间、教育行政部门之间，主管部门与学校之间签订目标管理责任书。在教育督导活动中，强化过程督导，促进目标任务的实现。实行执法责任制，在全市形成有法必依，执法必严，违法必究的良好法制环境。实行执法责任制，要求建立和健全执法监督机制，对各级教育督导机构的建立及其活动的开展，提供极好机遇。近三年来，景德镇市及所属县区普遍建立了教育督导机构，市、县人民政府相继出台了一批教育督导“制度”和“办法”。在各种督导活动中，与执法责任制有机结合，既推进执法目标管理的实现，又完成教育督导任务，使教育督导的法律行为得到充分发挥。教育督导行为，是管理行为，行政行为，也具有“法律行为”。这是具有中国特色的教育督导制度在实践中的一个体现。