6政策制定

第六章政策制定学习目标理解系统议程与政府议程的区别；了解建立政策议程的途径；掌握方案设计的原则与程序、步骤；掌握方案抉择的方法。主要内容第一节政策议程第二节公共政策问题界定第三节政策目标的确立第四节方案设计与抉择第一节政策议程一政策议程的内涵政策议程又称之为政策日程，通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。政策议程分为：系统议程政府议程二、系统议程系统议程系统议程，也称公众议程，是指人民群众共同议论某个问题，并认为有必要提交执政党和政府采取措施予以解决的～种政策议程。系统议程本质上是一种大众的讨论过程，是政策议程的第一个阶段。一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当关注。三、政府议程政府议程，也称正式议程，是指执政党和政府察觉到某～社会问题引起了公众广泛注意和议论，这个问题本身也确有解决的必要，从而把它列入自己的议事日程作为政策问题进行研究和处理的过程。•政府议程本质上是一种行动议程，是决策者和分析人员对政策问题进行确认的过程，是执政党和政府机关等政治组织按照特定程序活动的过程。政府议程是政策议程的第二个阶段。进入政府议程的条件（1）一种客观条件或情况（2）它是被感知的（3）是大多数人所感知到的一种情况（4）价值、利益、要求的冲突（5）需要、受剥夺、不满足感的产生（6）团体活动过程（7）权威当局认为有备要采取行动加以解决的问题四、两种议程的区别•系统议程和政府议程是政策议程的两个不同的阶段，而这有着本质区别。•系统议程一般仅是发现问题，提出问题．•政府议程则较系统议程来的特别而且具体，且为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决．•在一般情况下，某一社会问题先进入系统议程，然后再进入政府议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议事日程。五、建立政策议程的策略与模型策略任其产生鼓励其产生促使其产生阻止其产生模型外在提出模型动员模型内在提出模型内贾德夫妇很非主流第二节、问题界定公共政策问题是指已进入政府议程的那些公共问题和社会问题。公共问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为公共政策问题。公共政策问题的特点•政策问题具有相互依赖性•政策问题具有主观性•政策问题具有历史性•政策问题具有动态性思考问题勾勒问题的边界寻求事实依据列举目的和目标明确政策范围显示潜在的损益重新审视问题的表述back邓恩按照问题构造的复杂性分为：结构良好的问题、结构适中的问题、结构不良的问题问题的结构因素结构良好结构适中结构不良决策者一个或n个一个或n个许多备选方案有限有限无限效应（价值）共识共识冲突结果确定或风险不确定位置概率可计算不可计算不可计算问题界定的过程方法目的程序知识源泉绩效标准边界分析元问题边界评估饱和抽样、问题启发和积累知识系统有限正确性类别分析概念的澄清逻辑划分和概念分类个体分析逻辑一致性层级分析可能的、似真的和起作用原因的辨别逻辑划分和原因分类个体分析逻辑一致性踪摄法问题类似性的认识个人的、直接的、符号的类比的构造个体分析或团体比较的似真性头脑风暴法思想、目标和战略的产生思想的产生和评价团体共识多视角分析洞察力的产生技术的、组织的和个人的视角的综合运用团体改善洞察力假设分析相冲突架设的创造性综合辨别参与者，假设的提出、挑战、集中和综合团体冲突论证图示假设的评估似真性和重要性的排序和图表团体优化的似真性和重要性问题界定的方法1边界分析（见上表）2类别分析（见上表）类别分析的规则有:（1）实质相关性（2）穷尽性（3）排他性（4）一致性（5）层次区别性3层次分析帮助分析者分清三种原因（1）可能的原因（possiblecauses）（2）似真的原因（plausiblecauses）（3）行动的原因（actionablecauses）踪摄法1.个人类比（personalanalogies）在构造这种类比时，分析者试图将自己想象为如同政策博弈者一样经历一个问题情境。2.直接类比（directanalogies）在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系3.符号类比（symbolicanalogies）在构造这种类比时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之间的类似关系4.幻想类比（fantasyanalogies）在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情景遇某些想象状况之间的相似性。5头脑风暴法程序：（1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。（2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的小组讨论可能会因不成熟的批评和争议而被禁止。（3）在思想产生的阶段，头脑风暴法活动的气氛应尽量地保持开放和随意性。（4）仅当在第一阶段中所有产生的思想已经穷尽时，才开始进入第二阶段即思想评估阶段。（5）在思想评估阶段结束时，小组应优化有关思想，并将它们结合到一个包含问题的概念及其潜在解决办法的建议中去。6多视角分析1.技术视角（technicalperspective）2.组织视角（organizationalperspective）3.个人视角（personalperspective）7假设分析假设分析的过程1.利益相关者的认定（stakeholderidentification）2.假设的提出（assumptionsuffacing）3.假设的挑战（assumptionchanllenging）4.假设的汇集（assumptionpooling）5.假设的综合（assumptionsynthesis）8论证图示1.问题的来源和背景2.注意的理由3.纠正活动所指向的团体与机构4.得益者和受害者5.相关的项目和活动6.目标和目的7.标准和有效性8.分析的框架9.备选方案10.可参考的建议第三节、政策目标的确立一、澄清目标的重要性在多数场合，决策者并不清楚了解所要达到的目标或目的，他们往往以一般的方式如抽象的语言来陈述目标。因此，澄清决策目标便成为政策分析中的一项重要任务。二、澄清和确定目标的困难1.价值因素阿罗不可能定理：不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断2.政治原因3.目标的多重性及冲突1.价值分析价值分析中主要涉及的东西：I.政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值II.对明确价值观的可行性限制III.价值组合、价值冲突、价值观的加强和改变以及进一步假定的价值内容三、澄清和确定目标的途径2.处理多重的和冲突的目标奎德：如果在政策目标问题上存在着争论，即人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。如果上述努力失败，可以采取两种另外的程序或途径：最优化途径、“满意”途径最优化途径（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统。（2）确定目标的偏好顺序和优化序列。（3）除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。“令人满意”的途径西蒙认为，如果不能调和目标之间的冲突的话，那么另一个为结果放弃找到“最好的”解决方案是确定各种目标的最低约束，若在这些目标上能达成共识的话，那么，将是“足够好的”。目标具体明确目标有效协调目标具有可操作性目标与手段的统一back四、确定决策目标的标准例：基本经济政策目标1增长2效率3帕累托原则4稳定包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡5公平三种不同的公平标准：贡献标准、需求标准、机会均等标准政策指标是衡量政策目标的量及质的尺度，是对政策目标的具体说明。一般由以下几个部分构成：经济指标分配公平指标社会指标政治指标指标是客观的、抑或是主观的？指标是包含价值因素的，因为指标是政策目标的具体化，指标的选择和确定也受价值因素的影响。但是，对于许多指标尤其是描述性指标而言，它反映的是社会事实，是统计学的指标，因而价值因素是不明显的。五、政策指标1.经济增长的指标国民生产国民所得或国民收入国民消费与储蓄人均国民生产总值人均国民收入2经济稳定的指标维持物价稳定的指标维持对外经济稳定的指标维持经济安定与繁荣的指标充分就业的指标经济指标back洛伦兹曲线O3100%O2O1100%所得分配不平均区域·L所得分配累计百分数户数（或人数）累计百分数分配公平指标洛伦兹曲线和基尼系数上图中，横轴（由左至右）表示全国家庭或个人依所得由低到高分几个等级的累计分数；纵轴表示所得分配累计百分数，在通常情况下，所得分配既不是绝对不平均，也非绝对平均，则洛伦兹曲线是一条O1LO3的曲线。基尼系数=所得分配不平均区域/O1O3对角线下三角区域=O1LO3面积/O1O2O3面积back一些典型的社会指标（邓恩）研究领域指标健康和疾病州精神病院的人数公共安全害怕夜间单独行走的人数教育25岁及以上的高中毕业生就业妇女就业比率收入处于贫困线下的人口百分比住房住房条件低于法定标准的家庭数休闲和娱乐制造业职工年均带薪假期人口计划人口数和实际人口数政府和政治公共管理的质量公公价值取向和态度对生活的总的满意度和陌生感社会流动性父辈职业的变迁自然环境空气污染指数科学和技术科学发现社会指标back政治指标大都是非量化或质的指标，保持国家的独立自主与安全、加强法制、扩大民主、自由、维护国内的安定团结等政治政策目标都是难以量化的，往往只能用质的指标。政治指标量化的努力：i.编制政治量化指标;ii.用民意调查的方法，确定人民对各项政策或项目的满意程度政治指标back设计方案的原则1多方案原则2排斥性原则3多要素原则4可操作性原则方案的具体内容1方案执行的必要说明2解决决策问题的基本措施（这是方案的核心内容）3明确决策方案对应的阶段4决策方案性质的界定5方案所需的各种条件的要求一、方案设计指的是对政策问题分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。第四节方案设计与抉择二、方案抉择的原则悲观原则，或称小中取大原则。乐观原则，或称大中取大原则。最小遗憾原则，或称大中取小原则。三、方案抉择的方法成本——效益分析成本——效能分析方案内容比较分析成本—效益分析首先判断完成一个特定项目的输入因素需要多少钱，然后把货币价值分配到与项目相联系的估算结果或者实际结果之中，最后计算出项目的效率。常用会计核算办法：净现值法成本—效益分析的步骤第一步：首先必须规定谁将为政策或项目投资，谁将从中受益。第二步：目标组确定之后，必须把输入和输出冠以货币价值。第三步：大多数的成本—效益分析不得不对一段时间之后的费用和效益（打折扣）第四步：成本—效益分析的最后一步是计算成本—收益率vnkkkvnnAiAAiAiAiANPV1221)1()1()1()1(成本—效益分析back成本—效能分析的要点是根据方案或项目的预期结果的成本与效能，来评估每种方案或项目的效果。2.成本—效能分析的步骤首先，确定决策目标；其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并加总；最后，按照费用的高低顺序排序，以供决策者选择1成本—效能分析的特征（1）由于它避开了用货币形式来计量受益的问题，因而比成本—效益分析更容易应用。（2）集中体现了技术理性，因为它试图在不把政策的结果与全面经济效率或社会总体福利相联系起来的情况下，决定政策方案的效用（3）由于很少依靠市场价格，它因此很少依赖私营部门利润最大化的逻辑（4）特别适于分析外部性和无形的成本或收益，因为这些影响都很难用货币衡量（5）通常用来解决固定成本或固定效能问题，而成本—效益分析通常解决变动—成本—变动—效能问题成本—效能分析back方案内容比较分析技术可行性该标准测量