论当代中国地方政府的法律定位

论当代中国地方政府的法律定位王浦劬2013-1-2520:05:28来源：《国家行政学院学报》2012年第6期一、当代中国地方政府法律政府本质上是一社会公共权力组织。在现代法治国家，公共权力组织的法律地位，通常是由公法规定的，换言之，政府的法律定位，是以公法作为法律渊源的。因此，本文采用制度分析方法，进行当代中国地方政府的法律定位的论述，其分析依据是中国现行的《中华人民共和国宪法》（1982年），《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（修正本）（1986年），《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（1982年），《中华人民共和国人民法院组织法》（修正本）（1983年），《中华人民共和国人民检察院组织法》（修正本）（1983年），《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年），《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（修正本）（1986年），《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（1990年），《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（1993年）。按照《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分是，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时得设立特别行政区。《宪法》同时规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。因此，当代中国地方政府，即是指在这些行政区域划分基础上设立的权力机关。限于篇幅，本文论述的地方政府，是针对这些不同层级的政府的共性而确定的，而不对这些不同层级的政府的个性作逐一具体的分类分析。相对于一国的公共权力来说，地方政府是国家权力结构中的层级权力设置。由于一国的公共权力是按照国家政治制度规定形成和运行的，因此，作为层级权力设置的地方政府，它必然是在国家政治制度的总体框架内形成和运行的。就此而言，一国的政治制度，构成了地方政府权力形成和运行的制度基础和制度约束，因此，要明确地方政府的法律地位，必须首先明确法定的政治制度框架。从中国现行政治制度来看，直接影响和决定地方政府法律地位的制度主要有人民代表大会制度，国家政权组织的民主集中制，国家结构形式的单一制度，民族区域自治制度以及特别行政区制度。二、当代中国一般地方政府的法律地位当代中国地方政府的法律地位正是在中国政治制度的基本框架中确定的。在这些政治制度作用下，当代中国地方政府的法律地位，可以确定为一种基本类型，即中国政治制度下的地方政府；三种实践模式，即一般地方政府模式，民族地区地方政府模式和特别行政区地方政府模式。出于分析的方便，我们论述地方政府法律地位，将遵循从一般到特殊的思路，即首先厘清一般地方政府的法律地位，尔后论及特殊地区地方政府的法律地位。地方政府的法律定位，通常是通过法律对于地方政府权力性质、权力形成、权力范围和职能以及权力约束和监控的规定来体现的。因此，我们论述和分析地方政府的法律定位，将根据现行法律，就地方政府权力的这些方面展开进行。1.地方政府权力来源的法律确定《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这就表明，中华人民共和国的一切政府权力来源于人民，中华人民共和国政府具有人民主权特性。由此可知，中国地方政府的权力来源于人民，是人民主权在区域公共秩序维护和公共事务管理方面的体现。由于地方政府具有区域性特点，由此产生的进一步的问题是，地方政府的权力是来源于其区域范围内的人民，还是来源于国家范围内的全体人民？从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律的有关规定来看，当代中国地方政府的权力来源于全国人民的权力。《宪法》规定，中国“地方人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。［1］这些规定确定了地方政府的性质，即地方政府的宪法定位是地方性的国家权力，或者说是国家权力在地方的配置。由于国家权力来源于全体公民，因此，宪法对于地方政府权力性质的这一定位，表明地方政府权力来源于国家全体公民。此外，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》还规定，地方政府若干权力要素形成的决定权在中央权力，这些权力要素包括地方政府权力区域的建置，［2］地方政府职权内容和范围的确定，［3］地方政府权力运行的价值限度，［4］地方政府权力运行的规则［5］以及特别行政区域的设置及其制度规定。［6］因此，地方政府的权力是全体公民权力在特定区域管理上的权力授予和委托，它来源于国家全体公民。对于特定区域范围的人民来说，由于国家全体人民中同时包含着该区域范围的人民在内，因此，确定地方政府的权力来源于全体人民的权力，也就表明，地方政府的权力来源于包含该区域人民在内的全体人民的权力。另一方面，特定区域范围内的人民除了形成全体人民权力，从而作为地方政府权力赋予者的构成群体成员之外，在中央权力授权的前提下，特定区域范围内的人民还具有以选举方式选择地方政府权力执掌者的权利。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》规定，地方政府权力经由特定区域内人民通过直接或者间接选举产生，并对他们负责。［7］不过，这一过程形成的地方政府权力实际是过程性权力而不是本源性权力，它是在本源性权力基础上对于特定的权力执掌者的选择和委托过程，所以不能视为地方政府的权力来源。关于地方政府权力来源的法律规定，既是国家政权组织实行民主集中制和国家结构形式实行单一制的法理渊源，也是这些制度的法律体现。2.地方政府产生的法律依据地方政府的产生具有两方面的法律规定，一方面是国家权力对于地方政府基本权力要素的决定，在《中华人民共和国宪法》和相关法律中，关于这些决定权都有实在法的规定。［8］另一方面是特定区域公民对于地方政府权力的代表者和执掌者的选择和权力委托，在《宪法》和相关法律中，这种选择和权力委托及其规则是以程序法来规定的。鉴于在地方政府权力来源中已论述了国家权力对于地方政府权力的授予权和决定权，因此，在此，我们着力从程序规则的角度论述地方政府产生的法律确定。从《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定来看，在特定区域范围内，地方政府的产生具有两类选举和两次委托的规则特点。所谓两类选举，是指不同区域范围的人民按照直接和间接两种不同的方式，选举产生地方政府。按照《中华人民共和国宪法》和相关法律规定，这种直接和间接的划分，以县级作为基本界限，“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表由下一级人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。［9］所谓两次委托，是指特定区域的人民在把自己的权力委托给人民代表以后，地方人民代表大会的代表以选举的形式，把由此形成的公共权力中的行政权、审判权和法律监督权委托给特定公职人员。《中华人民共和国宪法》和相关法律就此规定，地方各级人民代表大会分别选举相应级别的行政正职和副职。同时，由于在县以上地方才设置法院和检察院，因此，法律规定，县以上各级人民代表大会选举产生相应级别的法院院长和检察长。不过，需要特别指出的是，由于法律监督权的特殊性，有关法律特别规定，在县级以上人民代表大会选举产生检察长以后，必须报上级检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。［10］关于地方政府产生的这些规则的法律规定，集中体现了国家权力实行的人民代表大会制度，体现了国家权力来源于人民，人民权力高于一切其他权力的原则，同时，也确定了国家组织实行民主集中制和国家结构形式实行单一制的法理前提。3.地方政府职权的法律确定在《中华人民共和国宪法》和相关法律中，地方政府的职权是按照立法机关、行政机关、审判机关和法律检察机关的分类，通过列举法来规定的。从研究的角度着眼，我们可以从职权区域范围、职权的价值原则、职权权项等方面分析地方政府职权，以凸显地方政府法定职权的基本特点。（1）地方政府职权的区域范围。《中华人民共和国宪法》和相关法律对于地方政府职权的规定，一般是将地方政府职权的区域范围限定在其管辖区域之内，或者换言之，地方政府的法定职权行使范围，是自己的辖区，其管辖的事务一般也是自己辖区内的事务。不过，从法律的规定来看，在特定的事务方面，地方政府的职权也及于其辖区之外，如对于上一级人民代表大会的选举，使得地方政府的职权及于更大行政区域范围的公共事务代表的产生。［11］又如地方政府应当援助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策，［12］这就使得地方政府权力管理事务和对象超出了区域范围。（2）地方政府职权的价值原则。《中华人民共和国宪法》和相关法律对于地方政府职权的价值原则有两个相互联系的确定。其一，价值限度性规定。即地方政府立法机关和行政机关制定的一切地方性法规和行政性规章，都必须以“不同宪法、法律和行政法规相抵触”为基本价值前提，这就表明，与全国性法律规定“不抵触”，是地方政府职权及其行使的基本价值尺度。［13］其二，价值取向性规定。即地方政府的职权不仅在于行使中与全国性法律不抵触，而且必须保证全国性法律在本行政区域内达到遵守和执行，［14］保证上级国家行政机关的决定和命令得到执行。［15］这就说明，贯彻全国性法律和上级国家行政机关意志，也是地方政府职权的重要价值尺度。（3）地方政府职权的权项。第一、地方立法机关职权权项①限定立法权。中华人民共和国实行两级立法，即全国人大和特定的地方人大拥有立法权。不过，地方人大的立法权是限定立法权，这种限定主要体现在：在立法层次上，1982年《宪法》限定在“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会”，1984年《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》则扩大到“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会”；在立法价值原则上，省、直辖市的立法“不同宪法、法律、行政性法规相抵触”，而省和自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法除此以外，还不得与本省、自治区地方性法规相抵触；在立法形式上，地方立法只有法规形式，没有法律形式；在立法权限上，省、直辖市的立法要报全国人大常委会和国务院备案，而省和自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法，须报省、自治区的人大常委会批准后实施，并由省、自治区人大常务委员会报全国人大常委会备案。［16］②地方重要事项的决定权。地方各级人大讨论和决定本行政区域内重大和重要公共事务；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况的报告；改变和撤消本级人大常委会和本级人民政府不适当的决议、决定和命令。［17］③保障权。地方人民代表大会有权保障在本行政区域内，宪法、法律、行政法规及其常务委员会决议的遵守和执行，保障国家计划和预算的执行。同时，它有权保护本行政区域内公有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等权利。［18］④选举和罢免权。地方人大的选举职权一方面是对于上级人大代表的选举权，另一方面，是对于本级行政机关的正、副职首长，本级审判机关即法院法院院长和法律监督机关即检察院院长的选举权。不过，选举出的检察院院长需报经上级检察院提请该级人大常委会批准。地方人大的罢免权针对本级人大选举产生的这些民意代表和公职人员而设。与检察长的任命同样，罢免本级检察院院长也需经过选举任命报批的同一程序。［19］⑤监督权。地方人大有权监督本级行政机关、审判机关和检察机关的工作，［20］县以上人大有权监督本级人大选举产生的上级人大代表。［21］同时，各级地