香港法律改革委员会私隐权规管秘密监察

香港法律改革委員會報告書私隱權：規管秘密監察本報告書已上載互聯網，網址為︰。2006年3月香港法律改革委員會（法改會）於1980年1月由當時的行政局任命成立，負責研究由律政司司長或終審法院首席法官轉交的有關改革香港法律的課題。法改會現時的成員如下：黃黃仁仁龍龍先先生生資資深深大大律律師師，，律律政政司司司司長長（（主主席席））李李國國能能先先生生終終審審法法院院首首席席法法官官嚴嚴元元浩浩先先生生SSBBSS，，太太平平紳紳士士，，法法律律草草擬擬專專員員包包致致金金先先生生終終審審法法院院常常任任法法官官白白景景崇崇博博士士石石永永泰泰先先生生資資深深大大律律師師余余若若海海先先生生資資深深大大律律師師周周永永健健先先生生SSBBSS，，太太平平紳紳士士胡胡紅紅玉玉女女士士SSBBSS，，太太平平紳紳士士范范耀耀鈞鈞教教授授BBBBSS，，太太平平紳紳士士陳陳弘弘毅毅教教授授太太平平紳紳士士麥麥高高偉偉教教授授法改會的秘書是施施道道嘉嘉先先生生，辦事處地址為：香香港港灣灣仔仔告告士士打打道道3399號號夏夏慤慤大大廈廈2200樓樓電電話話：：2255228800447722傳傳真真：：2288665522990022電電郵郵：：hhkkllrrcc@@hhkkrreeffoorrmm..ggoovv..hhkk網網址址：：hhttttpp::////香香港港法法律律改改革革委委員員會會報報告告書書私私隱隱權權：：規規管管秘秘密密監監察察目目錄錄頁頁導導言言1背景1對法律架構的需求3關於規管秘密監察的一般原則3本報告書的大綱4詞語釋義5第第11章章建建議議就就秘秘密密監監察察訂訂立立刑刑事事罪罪行行6我們對刑事制裁的一般取向6規管監察的範圍6第一項罪行：侵入私人處所，意圖觀察、竊聽或取得個人資料7第二項罪行：以科技器材實質侵入私人處所10第三項罪行：在私人處所外面放置或使用科技器材，意圖監測該處所內的活動13合併第二項罪行與第三項罪行14“合理的私隱期望＂的涵義15所建議訂立的罪行的適用範圍18未經授權而披露監察所得的材料18抗辯理由18ii頁頁第第22章章規規管管制制度度23在甚麼情況下須有手令才可進行秘密監察23由參與目標活動的一方進行秘密監察26由舉報人或臥底進行的秘密監察33使用追蹤器材進行秘密監察34在甚麼情況下須有內部授權才可進行秘密監察36由私營機構提出申請38誰可申請手令以進行秘密監察38誰可申請內部授權39第第33章章發發出出秘秘密密監監察察手手令令和和內內部部授授權權的的理理由由40發出手令的理由40法庭所必須信納的事宜43發出內部授權的理由44披露監察所得的材料46第第44章章授授權權程程序序47發出手令或內部授權的主管當局47申請秘密監察的手令或內部授權時須提供的資料47授權的有效期及續期49詳細程序50緊急申請手令或內部授權50手令及內部授權的紀錄52第第55章章透透過過秘秘密密監監察察而而取取得得的的材材料料是是否否可可接接納納為為證證據據54“截取通訊＂和“秘密監察＂的分別54背景資料：香港60背景資料：英國64關於證據的可接納性的多個選擇方案84就監察所得的材料的可接納性而作出的結論87iii頁頁第第66章章如如何何處處置置透透過過秘秘密密監監察察而而取取得得的的材材料料93背景資料：英國93背景資料：香港99其他司法管轄區的相關條文107關於如何保留及銷毀透過截取及秘密監察而取得的材料的多個方案108關於保留、披露及銷毀秘密監察所得的材料的建議111就截取通訊所得的材料作出的結論114第第77章章終終止止監監察察後後作作出出的的通通知知115《諮詢文件》中的建議115對先前建議的檢討115修訂後的建議117第第88章章監監察察機機關關119監察機關的組成120監察機關所擔當的角色121由監察機關進行覆核123就覆核結果作出通知126監察機關在覆核完畢時所作出的命令127賠償127第第99章章報報告告130有必要提交報告130提交立法會的報告131提交行政長官的機密報告132政府部門及執法機關所提交的報告133修訂後的建議1331導導言言背背景景1.1989年10月，法律改革委員會（法改會）應要求：“研究對私隱有影響的現行香港法律，並就需否以立法或其他措施防止個人的私隱受到不適當的干擾和提供與這些干擾有關的補救方法作出報告。研究報告需特別關注下列事項：(a)有關個人的資料及意見被任何人或團體，包括各政府部門、公營機構、個人或法團取得、收集、紀錄及儲存；(b)上文(a)段提及的資料或意見被人向在香港或香港以外的任何人或團體，包括任何政府部門、公營機構、個人或法團，披露或傳送；(c)私人處所被別人以電子或其他方法侵擾；及(d)通訊（無論是以口語或書面形式進行）被人截取；惟任何研究不應涉及法律改革委員會就拘捕和違反保密責任這兩個問題所擬定的研究範圍。＂2.法改會委任了私隱問題小組委員會研究現行的法例並提交建議。該小組委員會的成員如下：白景崇博士（主席）香港大學社會科學學院副院長社會科學研究中心主任朱楊珀瑜女士，BBS，太平紳士（任期至2001年4月止）前任社會福利署副署長（服務）江偉先生江卓高集團有限公司主席吳馬金嫻女士（任期由2001年4月至2003年4月）社會福利署助理署長（安老服務）2韋利文教授（由1999年8月至2001年12月擔任小組委員會主席）香港大學法學及法理學榮休講座教授馬天敏先生，GBS（由1990年至1999年8月擔任小組委員會主席）終審法院非常任法官陳文敏教授（任期由2001年11開始）名譽資深大律師香港大學法律學院院長麥敬時先生（任期由2000年2月開始）大律師黃國華先生亞洲時報網上中文版總編輯劉智傑先生好盈投資控股集團主席（前任香港上海滙豐銀行副總經理兼亞太區策略執行主管）歐禮義先生律政司副法律政策專員（憲制事務）鄧厚昇先生（任期由2005年4月開始）香港警務處刑事及保安處處長鮑卓善先生RecordsManagementInternationalLimited首席顧問（前任政府檔案處處長）蘇禮賢先生（任期至2001年11月止）前任香港印鈔有限公司總經理本報告書編製期間，由高級政府律師陳惠璋小姐擔任小組委員會的秘書。3.法改會轄下的私隱問題小組委員會自最初收到研究範圍後，至今已就私隱此課題的多個範疇完成研究，研究結果最後編製成以下的法改會報告書：《有關保障個人資料的法律改革》（1994年8月發表）；《私隱權：規管截取通訊的活動》（1996年12月發表），《纒擾行為》（2000年10月發表），《傳播媒介的侵犯私隱行為》及《侵犯私隱的民事責任》（兩者同時在2004年12月發表）。餘下一個與私隱有關的範疇就是監察。小組委員會在1996年就監察與截取通訊兩個範疇發表一份合3併的諮詢文件，其後就截取通訊制訂出最終的建議，而關於監察的問題則押後審議。本報告書現闡述法改會就秘密監察而作出的最終建議。對對法法律律架架構構的的需需求求對對於於私私隱隱權權的的保保證證4.《香港特別行政區基本法》（簡稱《基本法》）第二十九條禁止任意或非法搜查或侵入居民的住宅和其他房屋。第三十條規定，除因公共安全和追查刑事犯罪的需要外，不得侵犯居民的通訊秘密。第三十九條保證《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定繼續有效。15.《公民權利和政治權利國際公約》第十七條（已收納入《香港人權法案》（香港法例第383章第II部）第十四條內）規定任何人之“私生活、家庭、住宅或通信，不得無理或非法侵擾＂，而對於此種侵擾，人人有受法律保護之權利。6.為了提供足夠而有效的保障，以免個人私隱受到無理或非法侵擾，我們建議訂立一個法律架構，以規管秘密監察及秘密取得個人資料的行為。2關關於於規規管管秘秘密密監監察察的的一一般般原原則則合合法法性性原原則則7.規管此類監察活動的法律必須是易於取用而且是明確的，以使個別人士明白公共主管當局在甚麼情況以及在甚麼條件下才可運用此等具有侵擾性的權力。31《基本法》第三十九條第（二）款進一步規定，香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與第三十九條第（一）款規定抵觸。後者保證《公民權利和政治權利國際公約》繼續有效，並通過香港特別行政區的法律予以實施。2監察的目的是要獲得關於個人的資料，但由於監察的過程帶有侵擾成分，所以無論結果是否取得任何資料，監察行為都惹人反感。3正如終審法院在GurungKeshBahadarvDirectorofImmigration[2002]2HKLRD775案及ShumKwokShervHKSAR[2002]2HKLRD793案裏所裁定：“所制訂的法律必須具有足夠的明確度——至於明確程度如何，則須視乎所涉的主體事宜的性質和內容而定——它須令人得到一些指示，明白如何約束自己的行為。＂亦見LeungKwokHungvHKSARFACC1/2005（終審法院），第25至29段。在MalonevUnitedKingdom(1985)7EHRR214案中，歐洲人權法庭（EuropeanCourtofHumanRights）裁定，在欠缺法定框架的制度之下根據國務大臣所發出的手令而截取電話和郵件，這樣的一個欠缺法定框架的制度未能提供足夠的法律保障，不符合《歐洲人權公約》（EuropeanConventiononHumanRights）第8條的規定，後者保證人人得享私隱權：“……根據本庭所得的證據，本庭不能合理地確定哪一部分的截取通訊權力是收納在法規內，哪一部分的權力是由行政機關酌情行使。鑑於在這必要的層面上法律含糊而不確定，本庭不得不作出與歐洲人權委員會相近的結論［即第8條的規定遭違反，該條保證人人得享私生活受尊重之權利］。本庭認為英格蘭及威爾斯的法律沒有以合理的清晰度指明公共主管當局所獲賦予的酌情決定權的行使範圍及行使方4相相稱稱原原則則8.秘密監察對私隱權造成侵擾。任何行為如侵擾此項基本權利，則這侵擾行為必須是為了合法的目的，這行為才是合法的。任何措施如對這項基本權利造成限制，則這措施必須與所謀求達到的合法目的相稱。4必須訂立一套準則，用以決定在甚麼時候以及在甚麼情況下侵擾私隱權，才是具有充分理由的。問問責責原原則則9.當局行使具侵擾性的權力時，必需有充分而有效的保障措施加以約制。這些保障措施應包括以下元素：事先審查、獨立監察、向獨立的法庭或審裁處尋求補救的途徑。5規規管管侵侵擾擾行行為為的的綜綜合合方方法法10.我們認為應採用綜合的方法去規管截取通訊和秘密監察的行為，以提供有效的保障，使私隱免受不當的侵擾。本本報報告告書書的的大大綱綱11.配合《基本法》第29條禁止任意或非法侵入居民的住宅和其他房屋的規定，我們認為透過施加刑事制裁，應該可以保障個人免受他人沒有合法理由或未經合法同意而進行秘密監察及侵入“私人處所＂秘密收集其個人資料。我們在本報告書第1章內已就監察而界定怎樣的行為會構成刑事罪行。式。在這方面，它沒有為市民提供他們根據民主社會的法律規則有權享受的最低限度的法律保障。＂亦見KruslinvFrance(1990)12EHRR528：“在這課題上，法律規則必需是清晰而詳盡的，尤其是當可供使用的科學技術是不斷地變得愈來愈先進。＂4任何基本權利的限制，必須與其謀求達到的目的相稱：MingPaoNewspapersvAttorneyGeneralofHongKong[1996]AC907（樞密院）案及HKSARvNgKingSiu[2000]1HKC117（終審法院）案。原訟法庭在XvTheCommissioneroftheIndependentCommissionAgainstCorruptionHCCM49/2003案中裁定（見第16至19段），根據《香港人權法案》第十四條第（一）款，“對於［任何］人獲賦予的私隱權，只能在符合法律的規定下施加侵擾，但即使如此，也不能任意地加以侵擾……如有法律令該等權