关于行政问责制的几个问题

关于行政问责制的几个问题教研一室：周志芬古城墙——南京明城墙2004.4.5,《人民日报》报道：南京明城墙，是我国保存得比较完整的古城墙，也是世界上现存最大的古代砖墙。其所用的砖块由长江中下游附近的150多个府（州）、县烧制。砖的侧面刻着铭文，除时间、府县外，还有四个人的名字：监造官、烧窑匠、制砖人、提调官（运输官）。行政问责制■是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率、贻误行政工作的行为进行的监督和责任追究制度。•2004.3.5，温家宝——“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，”“只有人民监督政府，政府才不会懈怠。”•孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”权力为何要受到监督？三个问题：一、西方的行政问责制二、中国的行政问责制三、正确面对行政问责制一、西方的行政问责制（一）美国的行政问责制（二）日本的行政问责制（三）西方行政问责的启示（一）美国的行政问责制案例：“水门事件”——尼克松窃听案水门事件↗美国参议院→美国司法部↓媒体声音↙《纽约时报》“尼克松辞去总统职务”↘《时代》“力举尼克松下台，全美为之沸腾”←美国众议院↖联邦最高法院（一）美国的行政问责制美国宪法规定：“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息，并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布国会的正式记录之中。”1.司法问责：违宪审查（一）美国的行政问责制“政府必须对所有公共资金的收入和开支进行定期的陈述和说明”。“若因为行为不当，被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职。”1.司法问责：违宪审查（一）美国的行政问责制司法审查：指联邦最高法院对联邦行政机关进行监督及州行政机关行使职权的行为进行违宪审查，违反宪法的行政行为将宣布无效，包括抽象行政行为和具体行政行为，从而对相关当事人的权利进行救济，行政机关由此承担相应的行政责任和民事责任。1.司法问责：违宪审查美国司法审查制度的特点第一，司法审查权是由判例确定的；——马伯里诉麦迪逊案“马伯里诉麦迪逊案”所确立的违宪审查制度，进一步完善了“三权分立”的体制，强化了司法权对立法权和行政权的制约，有助于协调国家机关的内部关系，形成比较完整的三权分立的权力结构。美国司法审查制度的特点第二，司法审查确立的前提是三权分立与制衡以及司法权的独立；第三，司法审查是由普通法院进行的，没有设立专门机构进行违宪审查；美国司法审查制度的特点第四，司法审查是附带性审查，行政相对人只能在其实际利益受到损害提起行政诉讼时要求相关法律及规章的合宪性进行审查，而不能单独对某个行政法律法规及规章提出司法审查请求。（一）美国的行政问责制选民可在官员任期结束之前免除其职务。罢免程序：（1）提出罢免申请（2）征集支持者签名（3）罢免选举2.选民问责：罢免（一）美国的行政问责制《美国宪法》第2条第4项规定：“总统、副总统和合众国的所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时应予辞职。”第3项规定：“参议院拥有审判一切弹劾案之全权。”第2项规定：“总统有权对危害合众国的犯罪行为发布减缓和赦免令，但弹劾案除外。”3.权力机关问责：弹劾（一）美国的行政问责制●一年一度的联邦行政官员财产审核●制定伦理政策，提供咨询与培训●伦理标准：20美元●两级培训体系4.政府内部监督问责（1）政府道德办公室（一）美国的行政问责制●1978—《监察长法案》规定，联邦政府各部门和各独立机构设监察长办公室，主要职责是监督调查本部门公务员的欺诈、滥用职权、浪费等行为，改进工作程序，提高行政效率，恢复公众对政府的信任。4.政府内部监督问责（2）监察长办公室（一）美国的行政问责制●以能力和业绩取向为本的功绩制原则，要求将官职向社会开放并建立管理规范，放开发展道路，引入优胜劣汰机制。4.政府内部监督问责（3）功绩制保护委员会（一）美国的行政问责制（1）不遵守服务规程；（2）有不道德行为；（3）虐待看管囚犯；（4）破坏吏治法规；（5）不服从长官指挥或违抗命令；（6）嗜酒滋事；（7）久染疾病；（8）有欺骗行为；（9）办事不力（10）唆使议员为非法之行为；（11）从事有失公务员身份之事；（12）侵吞或破坏公共财产；（13）不偿还债务；（14）收受贿赂；（15）用政治手腕谋求晋级或升迁；（16）无故缺席或不出勤；(17)参加政党募捐宣传活动。5.惩戒（一）美国的行政问责制（1）警告和申诫（2）调离岗位或降级（3）记过（4）停职（5）降职（6）免职惩戒种类：（二）日本的行政问责制日本首相鸠山由纪夫6.2宣布辞去首相职务。鸠山在会上表示，他愿为驻日美军普天间基地迁移、社民党退出执政联盟、政治资金等问题承担责任，辞去首相职务。（二）日本的行政问责制《国家公务员法》《国家公务员伦理法》1.《国家公务员法》的有关规定●遵守法令，忠实执行上级命令。●在工作时间内必须将时间和注意力全部用于工作，专心致志地履行职责。●不得损害其职务信用，或者从事玷污全体官职名誉的行为，包括贪污受贿、赌博、酒后开车、打架斗殴及不正常的两性关系等。●不得泄露工作上所知的秘密，退职后也不得泄露。●禁止参与争议行为。●限制参与政治性活动。●禁止参与私营企业活动。惩处：分限与惩戒分限是对工作虽无过失，但因某种原因不能充分履行职务者的处分。依轻重程度分降薪、降职、休职和免职。惩戒是对违法或造成工作过失的职员追究其责任而实行的一种处罚行为。依情节轻重，可分为四种：警告、减薪、停职、免职。2.《国家公务员伦理法》的有关规定第1条明确规定：“就这个法律颁布的目的而言，国家公务员是全体国民的服务者，国家公务员执行职务是受国民的嘱托，采取一些措施，为的是保持国家公务员相关职务的伦理关系，保障国家公务员切实履行职务的公正性，防止国民对公务员执行公务的公正性产生怀疑或不信任。从而增强国民对公务员执行公务的信赖感。”日本国家公务员违反职业伦理行为与惩戒处分公务员违反职业伦理行为惩戒处分不提交各种报告书，如赠送等级、有价证券、所得收入等报告书警告对部下违反伦理法等行为持默许或隐瞒态度停职或降薪从利害关系人那里接受金钱或物品的赠送行为免职、停职、降薪或警告从利害关系人那里接受不动产的赠送行为免职或停职从利害关系人那里接受未公开发行的股票的转让停职或降薪从利害关系人那里接受游玩或打高尔夫球的招待降薪或警告通过利害关系人的介绍，反复受到他人招待，超越通常的社交活动，并接受财产上的利益提供降薪或警告无原则地随从利害关系人免职、停职或降薪在未得到伦理监督官的许可的情况下，接受利害关系人的请求，作有报酬的讲演降职或警告（三）西方行政问责制的启示1.注重以权力制约权力2.注重以权力监督权力3.注重以法律规范权力二、中国的行政问责制（一）实践（二）特点（一）实践1995——“责令辞职”的出现《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（一）实践2000——《深化干部人事制度改革纲要》□“建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度”，“进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法”。（一）实践2003——“非典”问责刮起了“问责风暴”□2003.4，因防治非典不力，中国卫生部原部长张文康、北京市原市长孟学农被免职。□2004.2，密云踩踏事件。县长张文引咎辞职。□2004.6，安徽省追究阜阳奶粉事件责任，市长刘庆强受行政记大过处分，副市长马明业被责令辞职，市政府副秘书长周云莲、市工商局局长周毅生等6人被责令辞职或给予处分。（一）实践2004——《党政领导干部辞职暂行规定》□党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。（一）实践2005——《全面推进依法行政实施纲要》——《中华人民共和国公务员法》首次以法律形式明确规定了引咎辞职制度。（一）实践2008——“行政问责”走向高潮“3.5”吉林东辽县金安煤矿火灾，279人受到问责。“4.28”重特大铁路交通安全事故，济南铁路局5名中层干部被免职。“7.14”河北蔚县矿难63名责任人被处理。“9.8”山西襄汾溃坝事故118名相关责任人被处理，其中95名官员被刑拘，其余23名被免去行政职务。“9.20”深圳龙岗火灾14人被刑事拘留，9名责任人分别受到相应的党纪、政纪处分。（一）实践2008——“行政问责”走向高潮（一）实践2009——“行政问责”的制度化《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（1）决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；关键词一：七种问责情形决策失误损失比腐败更为严重•2005年审计署报告称：在10家央企原领导人任期经济审计中，共查出涉嫌经济犯罪金额16亿元，而由于决策失误、管理不善等造成的损失却高达145亿元；•2005年底，某省审计人员在对一项改造工程的跟踪审计中，为投资部门省下了5000多万元工程造价款，审减率为27%。破窗效应：如果有人打坏了一扇建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某种暗示性的纵容去打烂更多的窗户。破窗效应“全国最大是事实，世界最大是目标！”“天字号工程！从现在开始让西丰影响世界。”福州长乐国际机场：国家投资近30亿元，实际业务量远低于同期预测值，只达到设计规模的三分之一，设施大量闲置，运营5年累计亏损11亿元。短命建筑：武汉400套新建别墅遭遇拆迁最“短命”经适房与最扰民农运会关键词一：七种问责情形（2）因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；案例：瓮安事件、孟连事件关键词一：七种问责情形（3）政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；案例：三鹿毒奶粉事件关键词一：七种问责情形（4）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；（5）对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；案例：“茶杯门”事件免去河南睢县城郊乡蒋友军乡长职务。辽宁庄河千名群众市政府前下跪反映腐败遭拒关键词一：七种问责情形（6）违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；（7）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。关键词二：五种问责方式•《暂行规定》第七条指出，对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。关键词三：四种情形从重问责（1）干扰、阻碍问责调查的；（2）弄虚作假、隐瞒事实真相的；（3）对检举人、控告人打击、报复、陷害的；（4）党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。关键词四：两种情形从轻问责（1）主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；（2）积极配合问责调查，并且主动承担责任的。关键词五：问责对象《规定》第二条指出，本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。关键词六：问责程序•《暂行规定》第十一条指出，对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。（一）对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；（二）对在干部监督工作中发现的党政领导干部应当问责的线索，组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；（三）问责决定机关可以根据纪检监察机关或者组织人事部门提出的问责建议作出问责决定；（四）问责决定机关作出问责决定后，由组织人