第4章 人民代表大会的监督

第三章复习1、重点：中国古代监察制度的特点（P76）2、中国古代监察机构领导体制的比较分析（P56）第四章人民代表大会的监督人大监督权是一项保护人民合法权益和国家长治久安的国家权力，在我国监督体系中居于最高层次。人大监督权不直接对具体工作进行干预和纠正，而更侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用。第一节人民代表大会的监督一、人民代表大会监督的含义和特征1、含义人大及常委会对国家行政机关、审判机关和检查机关的工作，同级人大常委会、下级人大和常委会的工作，宪法和法律的事实情况，所采取的了解、审议、督促和处置的行为。案例：郑州市政府工作报告被人大常委会否决2006年10月24日，在郑州市十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府有关负责人作了《〈关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题〉代表议案办理情况的汇报》(以下简称《代表议案办理情况的汇报》)，出人意料的是该报告经表决未获通过。原因在于人大代表认为办理情况汇报太虚，与广大市民的“只要政府重视，没有解决不了的问题！”的心理预期相差太大。背景郑州市政府之所以要向该市人大提交上述报告，起因是郑州市人大代表刘慕华在长期的基层医疗服务工作中看到，近年来医疗机构收取的检查和治疗费用持续上涨、居高不下，不但低收入的农民和市民感到不能承受治病之靡费和劳困，而且这种势头正在向农村和城市中的普通家庭迅速蔓延，“小病扛、大病弃”已日益成为城乡居民生活中的无奈选择。因此，由刘慕华牵头，十二名郑州市人大代表于2006年2月25日，在郑州市第十二届人大第三次会议中提出了《关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题》的议案稿，建议首先将公益性医院的收入纳入政府财政统一管理，政府财政预算也应承担公益性医院的经费支出，使医务人员的工资和福利待遇得到与教师同样的保障；其次，建议选择三五家医院作为试点，探索这种管理模式；第三，督促有关部门尽快制定具体的改革措施和办法，加快农村合作医疗改革步伐，加强对医疗机构收费标准的监督，公开药价，切实解决好城乡弱势群体看病难、看病贵问题。议案稿随即成为正式议案，郑州市人大常委会经向市政府有关部门、医疗机构、医务工作者征求意见和商讨后，将议案交由市政府办理。8个月后，市政府提交的《代表议案办理情况的汇报》中充斥着“高度重视”、“加强了”等等官话和套话，以笼统原则之文字，回避症结所在；措施不见踪影，实质问题更只字未提，被代表们评价为“不实在，太虚了”。点评对政府决策或行为说“NO”，这在西方国家是司空见惯的政治景观，但在现时的中国，依宪法治国的本应成为国家政治生活和社会生活常态的法实施行为，却时不常地成为媒体关注的新闻。郑州市看病难和看病贵的问题由来已久，即使郑州市政府近期采取的试图解决这一问题的种种不得力的举措也是在人大代表提出议案并获得通过后才陆续推出，由此，我们可以看出人大代表的质询权的行使还是非常有限的，而目前仅仅对有关报告划个叉叉以示不满意的做法未免显得幼稚。现代宪政生活中，行政机关固然权力膨胀，但权力机关的监督也弹性地相随左右，使整个社会发展的决策机制和纠偏机制融会贯通、连机而动。这就要求权力机关的会议应该定期和频繁地召开，在会上行政机关首脑及其各部门的负责人应该广泛地受到经常性地质询，不但接受权力机关质询的行政工作人员范围众多，可被涉及的工作范围也应该不受太多限制。比如，行政机关的预算执行、某些公众事务的筹划和落实、政府绩效与责任追究等待，甚至于行政机关工作人员的有可能涉及社会公共利益的私事也会被问责，比如2005年香港政务司司长梁锦松购车案，议员的纠问和诘责使其最终狼狈辞职。就本案例，郑州市“医改”过程中出现的问题还不仅仅是收费高和看病难这些表面问题，郑州市某人民医院改制后虽冠名为中西医结合医院，但成为医托、流医诈取钱财的天堂，成为托管企业推销自己药品的媒介，甚至在被卫生部取消二甲资格后一年才被公众和员工知晓。这样长期存在的问题，如果人大代表可以在定期会议上对卫生行政部门尽早地质询和深究，那么社会付出的代价可能要少地多，未来将浮出水面的丑恶和肮脏的交易也可能不发生。真正的审议，还得跳出报告之外，多听取一些民众的声音；真正的审议，应敢于跳出‘学习’或‘听取’之外，该否决时就否决，不应有任何的的顾忌。2、内涵（1）监督的主体：各级人大及常委会人大监督权的主体是指人大监督权力的承担者，也就是谁有权去行使人大的监督权。根据法律规定，人大监督权的主体是各级人民代表大会及其常委会。这一主体的显著特点是具有不可替代性，就是说监督权只能由各级人民代表大会及其常委会行使，而不能由其他任何组织或个人行使，人大及其常委会也不能将自己的监督权委托或转让其他组织和个人。（2）监督的对象：国家行政机关、审判机关和检察机关，人大对常委会的监督，上级人大对下级人大及常委会的监督。根据宪法和有关法律规定，人大监督权的对象主要是由人大产生的国家机构，即本级人民政府及其各组成部门、法院、检察院；由人大及其常委会选举、任命的国家机关领导人员。政府直属部门、公共服务部门、垂直管理部门，虽然不是人大产生的机构，但宪法规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。按照这一规定，上述部门理应接受人大监督。案例：湖南人大常委会不批准许庆生担任郴州市检察长2007年9月29日下午，湖南省十届人大常委会第二十九次会议闭幕，会议决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务。许庆生曾在2007年初郴州市“两会”上被任命为郴州市人民检察院检察长。湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《湖南省人民代表大会常务委员会关于不批准任命许庆生同志职务的决议》，决议全文如下：湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议听取和审议了湖南省人民检察院检察长何素斌同志提请本次会议审议的“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，决定不批准任命许庆生同志的湖南省郴州市人民检察院检察长职务。评析上级检察院检察长能否否决下级人大选举出的检察长人选？在本案中，湖南省人民检察院检察长就对郴州市人大选举出的检察长的人选提出了异议，并向湖南省人大常委会表达了自己的意见。湖南省人大常委会尊重省人民检察院检察长的意见，作出了不批准任命的决定。在这个过程中，湖南省人民检察院没有越权，直接否定郴州市人大的决议，而是向省人大常委会提出了自己的意见；湖南省人大常委会亦没有不当地否定省人民检察院的不批准建议。整个过程都合乎宪法和《人民检察院组织法》规定的程序，这是法治进步的一个具体而实在的脚印。（3）监督的依据：宪法和法律人大监督权，是宪法赋予的重要职权。我国现行宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法地位决定了人大监督范围广、内容多，监督效力具有最高权威性。（4）监督的内容：法律监督和工作监督概括起来就是两句话：监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。按其内容可以分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督主要是对行政、审判、检察机关及下一级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督。工作监督是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，以及“一府两院”组成人员是否尽职尽责情况进行的监督。（5）监督的目的：保证宪法和法律的实施，维护人民的利益和法律的尊严。《宪法》规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。但是从近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。《选举法》从1953年颁布开始，经历过5次的修改，农村与城市代表数从原来的8：1的差距逐步缩小到2004年的4:1，2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议通过了《选举法》的决定。此次修改法律最核心的内容是在选举权方面实行城乡居民按照相同人口比例选举人大代表。我国各级人民代表大会是我国的国家权力机关，在推进民主法制建设中发挥了重要作用，但与宪法、法律的规定、人民群众的愿望和依法治国的要求相比仍有较大差距，主要表现在：(一)人大监督的主体地位不突出首先，从监督的形式和手段来看，方式单一化，强制性监督手段运用少。在现有的监督方式中，运用频率较高的是会议审议、工作评议或述职评议、执法检查、视察和调查、受理人民群众的申诉、控告和检举和审议意见等，其花费的精力和工作量占到了人大的日常工作的很大部分，但其效果却不是很明显。而法律规定的诸如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用。其次，从监督过程和效果来看，程序性监督多，实质性监督少，监督的实效性不强。如法律规定两个月召开一次常委会会议，各地人大都按规定召开了，但会议审议质量如何，却并不尽如人意。在行使监督权过程中，普遍都开展了执法检查，但纠正并解决存在问题并不多。第三，在监督的处置上，人大监督对事不对人，一涉及到人就为难。(二)人大监督的意识弱化首先，被监督者缺乏自觉接受监督的意识。实践中，有相当一部分国家机关工作人员，不同程度地存在着对人大性质、地位和作用认识不足，特权思想、人治观念还相当浓，自觉地、主动地接受人大监督的意识淡漠。其次，作为监督主体的人大及其常委会主动监督的意识不强，在具体实施监督时放不开手脚，思想不够解放，真正监督起来顾虑重重，畏首畏尾，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。3、特征（1）民主性由人民民主选举产生人民代表大会。人大在工作中实行合议制，无论是制定法律，还是就重大问题做出决定，或者是重要的人事任免，都按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集思广益，最终通过投票表决的方式进行，以集中和代表人民的意志和利益。例如：根据出席十一届全国人大四次会议代表审议和全国政协十一届四次会议委员讨论提出的意见和建议，国务院对《政府工作报告》进行了推敲和修改，共修改了九处，其中比较重要的修改有五处，其中包括在“人均预期寿命提高1岁”后面，加上“达到74.5岁”，使人民群众了解这一目标的具体数值。《政府工作报告》以2778票赞成（反对59票，弃权38票）的高票获得通过。（2）根本性与全局性人大关注的不是具体领域中单一的、专业性的事务，而是带有全局性的问题。人大的工作实质上是围绕党和国家的工作大局、国计民生、群众的切身利益和社会普遍关注的重大问题进行监督。如：十二五规划纲要、购房问题、如园难问题。（3）权威性人大监督是代表国家和人民所进行的监督，所以是最高层次的监督，也是具有法律效力的监督，因此具有权威性。（4）公开性人大的监督是公开、透明的，除法律规定的特殊情况之外，人大应向社会公布于监督有关的所有信息，而不能隐瞒相关的监督信息。（5）多样性指人大的监督根据监督对象、内容和目的的不同，采取形式多样的方式进行监督。二、人大监督的地位和作用（一）人大监督的地位《宪法》规定，在我国的政治法律生活中具有无可比拟的崇高地位。人大监督是我国各种监督制度中最根本的、层次最高的、最具有法律效力和最有权威的监督。（二）人大监督的作用1、保证人民当家作主的实现2、促进依法行政3、维护司法公正（案例）4、维护法制统一和尊严5、制约公权力，遏制腐败行为2011年1月11日，有媒体报道，禹州市一农民靠着两套假军车牌照疯狂营运，8个月内两辆大货车免费通行高速公路2361次，偷逃过路费368万余元，最终被判处无期徒刑。从目前的情况来看，可以初步证实，该起事件是全国首例因偷逃高速过路费被判处无期徒刑的案例。媒体计算，时某称赚了20多万元，但逃费就高达360万元，如果不逃费岂不是要倒贴300多万元？第二节人大监督的范围和内容一、人大监督的范围（一）对行政机关的监督（二）对司法机关的监督（三）对本级人大常委会和下级人大及常委会的监督案例：人大监督司法一个横行乡里作恶多端的“土霸王”，被山西省晋城市中级人民法院判处有期徒刑30年（合并执行20年）后，山西省高级人民法院二审时，竟减判为3年，并于宣判当日释放。根据群众的举报，山西省人大常委会办公厅对此案展开调查，揭