中国户籍制度

中国户籍制度户籍与户籍制度户籍，依《辞源》的解释是指登记居民户口的簿册。《维基百科》中的解释为:户籍，又称户口，是一种主要以户为单位的人口管理方法。户籍制度有广义和狭义之分，狭义的户籍制度仅指以反映人口基本信息为核心的户籍登记、统计、档案、证件等内容的行政法律制度;广义的户籍制度则包括与户籍密切相关的一系列社会管理制度，不仅是提供人口统计的基本信息资料，而且包括与公民的身份、职业、迁徙等权利相关的一系列的社会管理制度。中国古代户籍管理制度源于三代、萌芽于春秋战国时期、正式建立于秦朝，此后经过不断的发展和完善，成为了中国社会中影响最久、意义最深远、历史作用最大的社会制度。（一）中国古代户籍制度产生的雏形我国古代最早实行的是人口登记制度，考古发现早在商代，就有关于人口清查统计的记载。在甲骨文中如“八日辛亥允，灾伐二千六百五十人。”“以人八千，在驭。”等数字比比皆是。随着奴隶制度的不断发展，到了西周时期，奴隶主为了能牢固控制奴隶、扩大耕地，必须对奴隶数量及具体情况有所了解，人口登记制度也有了进一步的发展。西周设有“司民”这一官职，掌理户籍、计点民数；三年进行一次人口调查，数字上报周王，以辅佐其施行政治。春秋战国时期，秦国的商鞅推行了一系列关于户籍制度的改革措施。首先，要求户口登记范围广泛，据《商君书·境内》记载，国内的男女户口全部登记在册；其次，要求出生的登记入册，死亡的注销户口，这是中国最早的人口出生和死亡的动态登记。此外，还将全国的人口进行身份和职业的划分。（二）中国古代户籍制度的发展时期到秦朝建立时，户籍制度已略有规模。户口册上除了写明户主的姓名、籍贯、身份及家内人口的情况外，籍册中所有成员的年龄和健康状况也必须在户口册中标明，便于官府区分不同身份和不同地位，以此来控制社会秩序。汉代实行“编户齐民”制度，户口登记内容要求非常详细，并且在中央和地方都设有户籍管理的专职官员。隋唐时期，统治者为防民户逃亡，在继续推行北魏时期“三长制”的基础上，加强基层管理，整顿入户编制，用“三长”这个基层组织实行“大索貌阅”。到唐朝时户籍管理已相当完备，实行“团貌”和“输籍定样”，一年一造计账、三年一造户籍，管理较为缜密。户籍制度经过宋朝和元朝的不断发展和完善，明朝推行了户帖制度。为防假冒、伪造，每份户帖上有编号，加盖官印，一式两份，一份交于百姓留执、一份上交户部。明政府还在里甲制的基础上编造黄册（即户口总册）。（三）中国古代户籍制度最终作为体系而确立清初沿袭明制，直到光绪年间，对户籍制度进行了彻底的改革，效仿日本警察户口编审制度，成立了警察局，发布巡警清查户口条规，并制定户籍法，进行户口调查。户数调查按照民政部所定的门牌号码来编订，门牌号一旦确定，若要迁移，户主3日内需报巡警机构注册。自此，中国户口统计日渐形成规模，户籍管理制度渐入正常轨道。清宣统三年(1911年)颁布了户籍法，这是我国第一个现代户籍法。古代户籍制度的作用（一）统治阶级通过户籍管理维护其利益中国古代的生产工具简单、生产力落后，生产效益的高低只能依赖于劳动力数量的多寡。是否清楚地掌握国家控制下的国土面积和农民数量的多少，成为一个国家盛衰的晴雨表。中国古代的君王正是通过户籍制度达到对土地、臣民拥有无上的统治权的。通过户籍手段强制分户，鼓励以自耕农小家庭为社会单位组织生产活动，既便于户口登记和统计也利于封建经济发展。（二）封建统治者通过户籍管理，限制人口流动和随意迁徙生产力水平的进步带动了封建社会农业经济的发展，大面积的土地需要开垦，需要控制人口流动，将农民长期固定在一定的区域内。从秦朝的“什伍连坐”到汉朝的“案比”都实行十分严厉的互相监督、互相检举的连坐制度，“脱籍”不仅本人要治罪，而且亲属乡邻以及执掌户籍的官吏都要治罪，以此将劳动人民强制地束缚在土地上。到唐朝中后期随着政权的腐朽，户籍管理混乱，以丁和户为征税依据的租庸调制度失去了基础。从此，户籍制度开始与土地制度分离，但它仍然是税赋征收的重要依据。（三）中国封建政府通过制定缜密的户籍制度来配合征收赋税汉代起实行的“编户齐民”制度，直接把户口与土地、赋税、徭役联系起来，将大量人口与劳动力纳入封建国家政权的控制之下，一直被历代封建王朝效仿，成为中国古代社会基本的户籍制度。雍正年间，实行“摊丁入亩”制，最终结束了中国历史上人丁地亩的双重征税标准，使赋役一元化，户籍管理与征调赋税彻底分开，为当时社会经济发展和文化交流创造了条件。（四）中国古代户籍制度是徭役征发的重要参考（五）中国古代户籍制度是统治阶级维护社会治安管理的重要手段中国基层乡里组织作为古代户籍管理的基层组织来行使国家行政职能。秦朝作为历史上第一个封建中央集权制国家，地方上实行郡县制，县以下依次是乡、亭、里、什、伍，来负责所在区段的治安事宜。另外，族有族长、家有家长，他们都承担着相应的治安任务，这种类似于军事化的社区管理体制，便于中央统一管理。中国古代户籍管理模式成为封建社会治安管理的有效手段。如清代的保甲制取代了明朝的里甲制，主要职责是警卫、察看人员的出入情况。1949-1978的中国户籍制度演变新中国户籍制度的建立，肇始于城市，以1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》为标志。当时从巩固新中国政权出发，中央政府把“维护社会治安，保障人民之安全”作为城市户口管理的首要任务，规定了立户、迁入、迁出、出生、死亡、临时居住以及其他相关事项必须向公安机关报告的原则。1953年进行的第一次人口普查，为建立全国范围的户口登记制度奠立了基础。1955年国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》时，开始把农村纳入到户口登记管理的范围之内。户籍管理制度出现根本变化是在1958年。当年1月，全国人大常委会发布的《中华人民共和国户口登记条例》对公民从农村迁往城市做出严格的限制性规定，“必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”，否则将无法办理迁出手续。这种社会管理方式的根本变迁体现了制度的外生刚性，昭示了强大无比的国家意志，并在后续出台的政策规定中一再强化。新中国成立之初具有“准宪法”性质的《共同纲领》以及在1954年全国人大通过的新中国首部《宪法》里，都明确公民有“居住和迁徙的自由”。1964年《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》和1977年《公安部关于处理户口迁移的规定》两项制度的出台，明确提出了“严格控制”和“适当限制”两个原则，基本堵住了从农村迁往城镇的大门；1975年的宪法修订中，则干脆取消了公民“居住和迁徙自由”的条款。从此，公民的自由迁徙权利受到严格限制，而城市准入资格也顺理成章地成为一种紧缺的社会资源。总体而言，重工业优先发展战略带来的经济后果，城市物资短缺条件下的被动选择，以及农村推进合作化运动的需要，都是促使中国户籍制度在50年代中期发生一次强制性变迁的重要原因。这种政策转变的直接后果，一方面改变了城镇人口在建国后迅速膨胀的局面，减缓城市人口增长，但矫枉过正的后果是迟滞中国城市化的步伐；另一方面，户籍制度阻碍城乡之间劳动力的合理流动，阻隔了经典的刘易斯人口流动模型的实现，虽然适应了当时短缺、计划的经济环境，但也使得中国的比较优势长期不能发挥。改革开放以来的户籍制度变迁第一阶段(1978年一1984年):拨乱反正，出台多项“农转非”政策，拉开户籍制度改革帷幕大背景：一方面处在改革开放前沿的城市由于经济发展需要更多的劳动力支持，另一方面在农村普遍推行的家庭联产承包责任制产生了富余劳动力，由此产生了人员流动现象。1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，突破了1977年开始实行的“农转非”“政策+指标”双重控制的乡—城户口迁徙制度。此后，国家为了减轻向城镇人口提供商品粮、农副食品的压力，缓解城市人口在就业、交通、住房等方面的负担，在继续对城镇人口增长实行严格控制的同时，在“农转非”政策的执行上表现出一定程度的松动:如明确科技骨干、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、部分边防军官的农村家属等可以在原籍转为城镇户口;对“农转非”的控制指标，由不超过当地非农业人口的1.5%。，提高到不超过当地非农业人口的2%等。1984年10月13日，国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，也就是要求公安部门准予申请到集镇务工、经商、办服务业的农民及其家属转为非农业人口，落常住户口等。但是，户籍制度的改革仅局限在县以下小集镇层面，县城和城市的户籍制度依然未有丝毫松动。第二阶段(1985年一1992年):实行居民身份证制度，“农转非”政策引发的矛盾不断凸显1985年9月，全国人大常委会审议并通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，标志着我国开始实行居民身份证制度。根据此项条例的规定，凡16周岁以上的中华人民共和国公民，均要申领身份证;居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时，可以出示身份证，证明其身份。身份证携带方便，突破了传统“一户一簿”的局限性，不记载农业、非农业户口类型，转变了户口簿在证明身份时可能隐含的公民地位的不平等，有利于构建平等的公民文化和公民社会。同年，为规范流动人口的管理，公安部又颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。规定明确:对暂住时间拟超过三个月的16周岁以上人员，可申领《暂住证》;对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人员，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法，由这些单位的负责人登记造册，及时报送派出所或户籍办公室，登记为寄住户口，发给《寄住证》。1992年8月，公安部拟制了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，涉及对象为外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民。执行办法是实行“蓝印户口”(由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印鉴为蓝色，故也称作“蓝印户口”)，即允许他们以“蓝印户口”形式在城镇入户，享受与城镇常住户口同等待遇。这一制度有以下几个特点:一是入镇农民转变身份，成为新的城镇居民并与原有的城镇居民享有同等的权利与义务;二是农民入镇时要支付一定的建镇费、开发费等，即城镇户口成为商品，农民要转变身份就必须购买或变相购买城镇户口;三是城镇户口不属于国家严格控制的农转非指标，但只在当地有效，迁往其它城镇时不予承认。这一措施也在全国各地掀起了买卖户口热潮农民每人可以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知))，对各地卖户口行为进行制止。尽管如此各地并未停止上述行为，最突出的是将户口同购房、投资、学历等不同限制性条件相关联。第三阶段(1993年一2001年):小城镇户籍制度改革由试点到全面实施1995年7月1日，国务院正式批准了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。1997年7月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》。方案允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口。同时，继续严格控制大中城市人口数量的增长。但仍然在制度上做出一定限制，主要表现在:一是可以进入的仅仅是小城镇，大中城市仍然门槛高筑;二是农民进入小城镇必须购买商品房或有合法的自建房，实际上是以货币形式在农民面前筑起了一道门槛，将大批低收入的农民拒之门外;三是农民进入小城镇落户必须首先将承包地和自留地无偿上交，增加了农民入城的风险和机会成本，许多人也因此而放弃了进城的努力和尝试。1998年国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》(国发【1998]24号)，对当时的户口管理做出了“四项改革”:一是实行婴儿落户随父随母自愿的政策;二是放宽了解决夫妻分居问题的户口政策对己在投靠配偶所在城市居住一定年限的公民，根据自愿的原则准予在该城市落户;三是对于男性超