《公共行政与公共事务》读书报告

《公共行政与公共事务》读书报告一、背景公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科，公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。与此同时，在我国市场取向改革的大背景下，面对日益增多的公共问题，要求政府不断创新，提高行政效能。促进公共部门管理的专业化是大势所趋，是时代的需求，因此引进国外先进治理知识和经验五一具有重大理论与实践意义。因此，无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。由公共管理与公共政策分析领域最杰出的公共行政学家尼古拉斯·亨利编写的《公共行政与公共事务（PublicAdministrationandPublicAffairs）》①正是这样一本在国外极有影响的公共行政与公共管理专著。作为多次再版的北美各大学公共行政专业的教科书，其受欢迎程度可见一斑。二、本书主要内容《公共行政与公共事务》全面而系统地介绍了公共行政的各个方面，阐述了公共行政的学科发展范式，公共管理、政策制定与执行、政府间关系以及行政伦理等内容，以期公共政策决策者们得到启发和参考。作为一本公共行政方面的巨著，《公共行政与公共事务》涵盖了公共行政的方方面面，以美国人的视角来探索公共行政的研究与实践。全书共分为四篇十三章。第一篇主要介绍公共行政的范式变迁。在第一章中，作者从美国公共行政的传统与文化背景说开，介绍了美国公共行政的发展历程和基本状况，用粗线条描绘了官僚体制的位置与官僚者的角色，细致阐述了公共行政研究的理智发展。作者提出“定向”（locus）和“焦点”（focus）这两个关键点以供读者理解公共行政发展阶段。这一章（指第二章）回顾了界定公共行政所连续发生的危机，从历史的角度来“看公共行政这个领域”，阐述了公共行政学科发展的范式的五次重叠演替（政治与行政的二分法、公共行政原则、重建政治科学与公共行政之间的联系、在公共行政中引入管理学提供的焦点、公共行政学从政治科学和管理学中分离出来）及其在百年间的发展与困境。其中，管理范式在界定公共①此处和本文所引文本均为《公共行政与公共事务》（第八版），中国人民大学出版社。行政的“公共”这一棘手问题上有着清晰的影响。由此，作者引出了本恩和高斯的主张：社会的公共性（publicness）和私人性（privateness）的三个维度：行为者（agency）、利益（interest）和可进入性（access）。第二篇讨论了公共组织的各个方面、组织怎样运行以及组织中的各种人群。作者从组织的脉络、构造、材料这三个方面分析了公共组织的构成要素和主要影响因素。在介绍组织的脉络（threads）这一章节中，我们可以看到社会科学认识论上一个非常有用的设计——模型（model）。公共行政学学者们在研究组织特征时引入了模型的理念，由于强调重点互异，结果产生了大量有关组织特征的文献。三种模型各有其所属学派以及支流，构成了组织理论的脉络。在接下来的章节中作者阐述了这三种学说，其重要学者的思想，以及不同学说的关系与差异。在下一章中，作者从统观组织理论的知识演进，转移到思考它的结构（fabric），探讨组织（尤其是公共组织）怎样适应，以及如何围绕在组织周围四周的各种社会理论产生连接。在第二篇的最后一章中，作者以材料比喻成组织的成员，将人与组织如何互动、为何如此互动作为研究焦点。由此，作者在书中从不同视角探讨了公共组织的研究途径、结构和人的因素，从而揭示了广义和狭义的公共组织行为。第三篇主要分析公共管理（publicmanagement），讨论公共管理的细节问题，介绍公共管理方法、技术及途径。公共管理是方法性与系统性技术的发展或应用，通常使用比较、量化以及测量等手段，以使公共组织的运作更有效率、有效能，并逐渐增强其回力。在这四个章节中，作者全面而系统地介绍了公共管理的理念发展，即公共信息资源管理、公共项目绩效管理、公共预算编制程序以及公共部门人力资源管理。第四篇分为两个部分，第一部分主要探讨的是公共政策。所谓公共政策就是公共行政人员所依据以便执行的事项。作者将公共政策的不同途径作为探讨政策执行的导言，而后介绍了公共政策制定与执行的两种范式：渐进主义范式和理性主义范式，并分析这两种主义的不足，从而引出公共部门的经验——公共政策制定与执行的战略规划范式。由此，作者在这一章中较为详细地阐明了如何制定和执行公共政策。政策执行（implementation）是通过组织以及组织之间的安排来执行和提供公共政策。这可能是公共行政中最属于实务的一个层面。第二部分则直接从实际情况出发，探讨了公共政策执行中的实际问题，即政府合同外包及民营化问题、政府间合作与协调问题以及公共部门企业家精神。三、体会通观全书，前两篇主要是作者对公共行政的来源、产生、发展及其定义和相关理念的介绍，即公共行政是什么（what）和为什么公共行政（why），后两篇是作者对公共管理的途径的介绍和对公共政策的制定和执行的探讨，即怎么做公共行政（how）。全书各篇不仅有对公共行政基本理论的介绍和分析，也有相关实际案例；整本书更是一个公共行政从理论到实践的结合的展示。这本书可以帮助我们全面而系统地把握西方（特别是美国）公共行政领域的理论研究前沿与实践发展动态。1.西方公共行政领域的理论研究状况西方现代公共行政理论的研究肇始于19世纪末和20世纪初。伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）1887年发表的《公共行政研究》（TheStudyofAdministration）确定了早期公共行政的基调，政治学者后来围绕威尔逊的论点创立了第一个可以确认的公共行政范式，即弗兰克·J·古德诺（FrankJ.Goodnow）和罗纳德·D·怀特（LeonardD.White）在论著中提出的政治与行政的二分法。之后百年间公共行政在美国经历了范式上的五重演变交替，最终从政治科学和管理学中分离出来成为一门独立学科，取得了长足的进展。2.西方公共行政领域的实践发展动态公共管理是公共行政的方法性与系统性技术的发展或运用，现代公共管理主要体现为信息系统、资源以及技术的普遍存在及其在公共部门中的应用。在美国，这些应用包括公共信息资源管理、公共项目绩效管理、公共预算编制程序以及公共部门人力资源管理。公共政策的制定和执行则使公共管理事尽其功（getthingsdone）。在美国，政府利用企业、慈善机构、公共管理机构（publicauthorities）和其他各种层级的政府（governments）来执行公共政策，使得政府的作用范围远远超过了它名义上的范围。最后，或许也是最重要的，美国公共行政在长久发展中形成了良好的公共行政人员精神，即公共行政人员个体在公共政策形成中的伦理决策。3.东西方在公共行政领域的对比按照作者尼古拉斯·亨利所阐述的理论，公共行政深深地植根于地方文化之中。东方行政文化讲究天道观念、伦理道德、人治和集权等；西方行政文化则讲求实证、法治、规范和民主等。中美两国的行政文化分属于中西方行政文化，从中国来看，数千年的文明使中国积淀了丰厚的行政文化，中国传统行政文化形成了一个基本的体系，而这个体系以大一统的信念、集权主义的价值和原则、人治和礼治的原则和官僚主义的行政方式为主要内容，且官僚主义是中国传统封建行政文化最具影响力的要素之一。社会主义在中国确立之后，中国的行政文化发生了质的变革，但官僚主义等行政行为作风依然根深蒂固，影响着中国人的观念、心理与思维层面，其中一些如官僚主义等的作风所带来的负面效应已成为社会现代化的一大障碍。从美国来看，美国作为世界资本主义发展的典范国家，在数百年的发展历程中造就了自己独特的行政文化，大体上可以归纳为：开放性的人才观，以能力为本位的用人原则；组织和正式规章具有权威性的作用；重视竞争；以人为中心的管理方式；尊重专业知识；承认选举或任命的管理者；提倡开拓和创新精神。这些行政文化特征使美国公共行政在长久发展中形成了良好的公共行政人员精神，而这对公共行政来说十分重要。4.中国可从西方公共行政的理论与实践中获得什么中国的公共行政自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代的转变过程，在经过一段时间的积淀后，中国迎来了社会转型的关键时期，行政改革则是社会全面改革的一个重要组成部分。而行政改革首先要解决的是改变传统的行政观念和行政模式，发展新型的行政文化。在这一层面，我们可以积极吸收西方国家公共行政中的先进理念，改造本国行政文化。如讲求法治和规范，依法治国，以法治取代人治，让以能力为本位的用人原则取代人情至上任人唯亲的用人原则。开设公共管理课程，传播西方先进行政文化，培养专业化的公共行政人员亦是这方面的一个积极探索和良好开端。在物质层面，我们可以引进西方先进公共管理手段，吸收西方先进公共管理理念，促进公共行政的专业化发展。如学习西方国家在公共部门人力资源管理方面的经验，改革公务员薪资制度，激活政府服务体制。在实践方面，我们可以学习美国政府利用企业、慈善机构、公共管理机构等非政府机构来扩大政府作用范围的方法。如加强与民间慈善机构的联系，完善慈善机构管理体制，以期在公益事业上发挥更大作用。在美国，慈善机构账目较为透明，捐赠手续较为简化，慈善机构作为非盈利组织和非政府组织，在社会上发挥调剂一部分资源的作用，减轻了政府在调整资源配置方面的重任，政府由此可以将征税花在其他需要财政资金的地方，实际上是扩大了政府的作用范围，使政府能够更好地服务社会。而在中国，由于管理体制的不完善，慈善机构丑闻频出，民间对慈善机构不信任，使得慈善机构获得的捐赠财物减少，而且慈善机构所获得的资金没有得到充分合理的利用，这就限制了慈善机构作用的发挥，也不利于服务性政府的构建。公共行政学研究不仅可以为行政活动提供规律从而达到理论上的指导，尤其对处在转型时期的中国公共行政也可做出较多的贡献，而且对于培养政府公务员，提供其行政管理的水平也是很有意义的。我们应该积极研究包括本书在内的公共行政学著作，引进先进公共行政和公共管理理念，促进我国公共行政事业的发展和公共行政学科的繁荣。