第一章教育政策、法规概述

了解教育政策、法规的概念，掌握教育政策、法规的特点，理解教育政策、法规的功能，在理解教育政策与教育法规的区别和联系的基础上，能够正确处理教育政策与教育法规的关系。第一节教育政策、法规的内涵与特点一、教育政策的概念教育政策是国家政策系统的一部分，是国家政策在教育领域中的反映，也是一个相对独立的政策子系统。掌握政策的含义是理解教育政策的前提。(一)政策政策的内涵十分丰富，表现形式多样，其作为一门科学，是从20世纪50年代开始发展起来的，不同学者从不同的角度对政策的本质进行了解释和假设，大致可分三类：一类认为政策是某种有目的地进行价值分配，以处理问题或实现既定目标。如政策科学的倡导者美国学者拉斯韦尔和亚伯拉罕，卡普兰认为政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。哈曼和我国学者孙光等支持这种观点。第二类认为政策是某种行为准则、计划、法规、文件、方案或者措施等，即某种由人们来执行或者遵守的“文本”。如美国学者伍德罗•威尔逊认为“政策是由政治家，即由具有立法者指定的而由行政人员执行的法律和法规”。我国学者王福生、林德金、陈振明等都赞同这种对政策的解释。第三类认为政策是一个“动态”的、不断发展变化的、复杂的过程。如詹姆斯•安德森认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或者一批行为者，为处理某个问题及其有关事物的有目的的行为过程”。从中外学者对“政策”内涵的界定和解读可以看出，从广义上讲，政策是个人、团体或政府等为了达到某个目标，实现某种目的所提出的各项有计划的活动的总称。从狭义上讲，•4•上篇教育政策法规政策是政府、政党和其他政治团体等具有公共权力的主体在一定的历史条件下和社会环境中，为了实现其政治、经济、文化、社会、科技、教育等各项发展目标而提出的政治性的行为依据和准则。它是一系列计划、法律、措施、规章、规则、条例、策略和方法的总称。狭义内涵的“政策”等同于“公共政策”，二者具有相同的范畴结构和方法体系。本书所讨论的政策是狭义的政策。公共政策就其本质而言是一种对人们行为产生引导与约束作用的价值准则与规范，具备以下三个方面的特点。第一，正式性与强约束性。正式性是指这种价值准则与规范是由正式组织机构制定与颁布的。强约束性是指这种价值准则与规范比较稳定，对每一成员都具有约束与影响作用，带有一定的强制性。第二，由掌握公共权力的机构制定与组织实施。掌握公共权力的机构主要是国家机关，包括立法机关、司法机关和行政机关。第三，广泛的社会适用性。公共政策具有非常广泛的社会适用性，其社会适用性大小与制定主体密切相关。(二)教育政策随着现代国家的兴起和现代教育的发展，教育的公共性特征、教育活动的公共性质、教育问题的公共性日益增强；教育研究对象及方法论愈来愈成为公共议题，体现出复杂性思维特质；教育理论研究中公共理论的介入和教育实践与社会变革的关联不断得到强化。与此相对应的是国家在承办教育、管理教育、评价教育等教育发展方面的权利和义务日趋增大，教育政策作为国家、政府、政党利用其公共权力定制的公共政策在教育领域中的作用日益增大。教育政策是国家和政党为了实现一定时期的教育目标和任务，通过一定的程序制定的调节教育内外关系的行动依据和准则，表现为教育路线、教育方针、教育战略、教育规划、教育决定、教育法律法规等形式。二、教育政策的特点教育政策作为国家总体政策一部分，除了具备政策的一般性特征以外，还具有以下几个典型特点。(一)政治性与原则性政治性是教育政策的根本特征，教育作为一项培养未来社会公民和统治阶级接班人的社会事业，具有鲜明的上层建筑特质。任何国家和政党的教育政策，都必然以满足其自身的利益和政治意图，它规定人民应做什么，不应做什么，提倡或鼓励什么。(二)目的性与可行性教育政策是人们根据一定的需要而制定出来的，是人们主观意识的体现和主观能动性的产物，具有明确的目的性。明确的目的性是教育政策的基本特征，没有目的性的教育政策是不存在的。同时，要使教育政策的目的变成现实，就要充分考虑教育政策的可行性。因为，再好的目的，如果脱离了现实条件，是难以实现的，是注定要失败的，这就要求我们在制定教育政策时，必须把其目的性和可行性联系起来考虑，使两者有机结合起来。•5•第一章教育政策、法规概述(三)稳定性和可变性教育政策的制定需要充分考虑社会发展的历史阶段所处的各种情况，在一定时期和范围，保持相对的稳定，有利于教育活动正常、稳定地运行。如果教育政策朝令夕改，变化频繁，使人无所适从，教育政策就会失去作为规范和准则的作用，影响民众对教育政策的信任程度和执行政策的坚定性。但随着政治、经济、科技等外部环境和条件的变化，以及教育自身内部的变化，教育政策需要与之相适应，做出相应的调整。(四)合法性和权威性教育政策是党和国家依据宪法的授权，为实现人民的教育意志而制定的教育准则。党和国家行为的合宪性决定了他们所颁布的教育政策的合法性以及由此而具有的权威性。(五)系统性和多功能性教育是相对独立的社会活动，其自身构成一个结构严谨、作用复杂的体系，教育体制政策、教育经费政策、教师政策、教育质量政策共同构成了国家基本的教育政策。同时，任何教育政策都是在与其他政策相互作用的过程中而发挥其功能的，其相互支持、相互制约，组成了有关社会发展的整体政策。教育政策既是一般政策系统中的一个有机组成部分，同时自身又组成了一个相对独立的体系，这决定了教育政策所指的行动必然要牵扯教育事业的方方面面，从而决定了教育政策的功能必定是多方面的，而不是单一零散的。三、教育法规的含义教育法规是有关教育方面的法律、条例、规章等规范性文件的总称，也是对人们的教育行为具有法律约束力的行为规则的总和，是现代国家管理教育的基础和基本依据。长期以来，不少教育法学研究者对教育法规的含义做了不尽相同的表述。有的研究者认为，教育法规是“国家机关指定的用以调整教育行政关系的法律规范的总和”；有的研究者认为，“教育法规也就是有关教育行政的法规”；也有的研究者认为，“教育法规是有关教育方面的法律、法令、条例、规章等规范性文件的总称，也是对人们的教育行为具有法律约束力的行为规则的总和”。关于教育法规的含义的表述尽管各有不同，但都承认它是集多种形式于一体的法律规范。四、教育法规的基本类型(一)教育法律这里是指国家立法机构依据一定的立法程序制定或认可的教育方面的规范性法律，着重指国家权力机关制定或认可的有关教育的成文法。(二)教育条例教育条例是指国家权力机关及行政机关制定或认可的教育方面的规范性法律文件。它是•6•上篇教育政策法规为调整特定教育活动中的关系所做出的规定。在我国，全国人民代表大会、国务院、国务院各部委、地方国家行政机关都有权制定和批准有关教育条例。(三)教育规章教育规章是指国家最高行政机关或省、直辖市、自治区的国家权力机关为执行《宪法》、法律，根据国家或本行政区域的具体情况和实际需要，在法定权限内制定的有关教育的专门的规范性文件。教育规章也可以是针对已经颁行的教育法律制定补充性的实施“办法”或“细则”。五、教育法规的基本特征教育法规是国家法规体系中的一个子系统。一般法规所具有的基本特征自然也在教育法规中得以反映。例如，教育法规同样是由国家制定或认可的国家意志，是调整法律关系和规范法律秩序的规则，是以国家强制力保证实施的行为准则，以权利义务双向规定作为其调整机制等。教育法规除具有这些特征外，还有具有下列一些特征。(一)遵循教育规律与顺应市场经济要求相结合在教育法规中确立的有关教育管理体制、办学体制、教育基本制度和原则等，必须符合教育内在规律，这是教育法规的一个基本特点，也是在教育立法过程中必须遵从的基本要求。同时，我国教育法规又坚持了社会主义方向、原则，并且及时摄取在市场经济条件下深化教育改革、发展教育事业的成功的做法和经验。如在教育投入上，逐步形成以政府财政拨款为主，辅之以社会各方面集资、捐资办学等多渠道增加教育经费的格局。这样，就使遵循社会主义教育的自身规律与推进社会主义市场经济条件下的教育变革有机地结合起来，从而构成我国教育法规的一个突出特点或称中国特色。这样做的最终目的是有效地规范教育活动，引导和促进社会主义市场经济条件下的教育改革和发展。(二)系统性与独立性相结合从法理学上讲，作为一部完整、成熟的部门法，应当具有较强的系统性，从体系框架的形成，到具体法规的出台，必须通盘考虑，精心谋划，并认真付诸实施。但是，由于我国教育法制建设起步较晚，与一些发达国家差距很大。教育立法的任务艰巨，又难毕其功于一役。针对这种情况，当时的领导人提出的重要指导思想是，有比没有好，快搞比慢搞好。这就是首先要有，而且要搞得快一些；在此基础上，法律条文开始可以粗一点，然后逐步完善；修改补充法规，成熟一条就修改补充一条，不要等待“成套配套”。这里所谓“成套配套”是讲法规的完整性，“快搞”、“先有”，是讲法规的独立性。如前所述，我国先有教育单行法规，后才有教育母法，即教育基本法《中华人民共和国教育法》，这就是系统性与独立性的结合运用。它使教育立法增强了适应社会经济生活需求和促进教育事业发展的能力。快些起步，紧密结合，避免了在开始起步时，因求全、求细、讲究完整而使教育立法滞后。•7•第一章教育政策、法规概述(三)原则性与灵活性相结合这一特征取决于下列因素。一是我国的教育改革是一场革命，它是逐步向前推进的，并不能一步到位。与之相适应的教育法规在重大问题上，如教育改革走向、人才培养规格等，固然要从长计议、深思熟虑，但在一些具体阶段性目标上，又要有一定的灵活性。如在《中华人民共和国教育法》中，对教育投入应占GDP的比例，未采用中共中央、国务院有关文件提出的到20世纪末达到4%的提法，但这并不意味着可以放弃这一规划目标，而是考虑到法规的原则性与灵活性的一致，即教育法规只做原则规定，具体措施等可由党和国家的教育政策来加以细化和规范。二是教育作为一个复杂的系统，涉及广泛的利益关系，面对不同的承受能力，因而只能在协调各方利益、兼顾多方面实际承受能力的基础上进行立法，稳步推进。这样，在某些问题上，既要坚定不移地坚持原则，又要灵活地加以变通处理。但是中国是个大国，情况复杂，既要坚持法制的统一，又要考虑到不同地区、不同层次的差别，因此需要做更多、更细的工作。如有的法规先由地方去制定、实施，然后经过总结提高，再上升为国家的法律，有的则是先制定出全国性的统一规定，然后由地方予以具体化。可以说，教育法规的原则性与灵活性相结合，是与推动经济发展、社会进步以及教育改革和稳步前进的实际需要相适应的。(四)针对性与可操作性相结合这两者在我国教育法规中是紧密联系在一起的。教育法规是根据教育事业发展的实际需要制定的，是调整教育主体关系、规范教育活动的依据，只有增强其针对性，才能起到这种作用。而这种作用又要求教育法规能够实施，即在实际生活中是可以操作的。因此，我国已制定的教育法规是立足于现实、指向具体行为的，并且越来越要求有很强的针对性。法规条文必须是明确的、具体的，可以作为规范来引导、约束人们的行为。对于情况起了变化的，则应及时废止或修改，以反映新的情况，汲取新的经验，确定新的规则，从而实现教育法规的针对性与可操作性的统一。这一特点，在一些地方性教育法规中表现得尤为明显。(五)立法自主与择优借鉴相结合世界各国的教育立法经验及其教育法规中的某些内容，是十分可贵的成果，这为我们制定教育法规提供了参照物。尽管由于国情的差异，教育事业的发展会呈现出不同的特点，但是，它运行的基本规律不受国界、地域的限制。特别是我国加入WTO后，外国将依据关贸总协定中的有关条款，参与到除特殊教育外的我国教育各个领域的办学活动之中，我国的教育也可以据此进入国际教育市场参与竞争。所以，对我国现行教育法规进行全面清理，与WTO规则保持一致，并注意学习借鉴别国的教育立法经验及其成果，在实践中加以改造、吸纳，实现相互之间的“接轨”，是教育法制建设方面一项十分迫切的任务。这也是教育法规鲜明地反映时代精神、体现时代特征的必然要求。当然，这种借鉴是有条件、有选择的，要有自主性，而不是盲目行事、生搬硬套。所以，我国教育法规既符合中国